住房和城乡建设部地铁与轻轨研究中心副主任 秦国栋

 

【欢迎您关注中国城市规划设计研究院城市交通专业研究院-轨道交通研究所，官方微信号：guidaoJT，向朋友圈转发请点击右上角。】

本文为"2014第十一届世界轨道交通发展研究会年会"上住房和城乡建设部地铁与轻轨研究中心副主任 秦国栋的发言稿整理而成。

 

　　1965-2015年是人类历史上空前绝后的建设热潮期。我大致总结如下，1965-1985年这么长的时间里，我过城市轨道交通建设了47km。1988-2000年间又新增54km。2001-2005年，累计545km，新建399km，年增80km。2006-2010年累计1430km，新建885km，年增177km。2013年底累计2427Km，新建973Km，年增324Km。从十五、十一五到十二五的头几年，我们看到新增运营里程基本上都在翻番。预计到2015年底，将达到3000km，新建1600km。在十二五期间我们新增的城市轨道交通运营里程是过往40年的总和。5年时间相当于过去40年。将通车城市做简单对比，可以看到我国最近十年左右发展非常迅速，这与我们国家最近几年经济城镇化的高速发展是分不开的，城市交通的需求实际上推动了城市轨道交通的发展。

 

　　我国建设了如此庞大的地铁网络，以北京为例，北京目前是465km通过里程，到年底可能还要新增62km，今年年底之后就是537km左右。这么巨大的地铁网建成，给我们带来什么，目前看到仍然是道路交通拥堵。所以我们在思考到底出了些什么问题？

 

　　我国轨道交通发展存在的问题

 

　　1、轨道交通在城市空间结构的拓展中引导作用不足

 

　　对于轨道交通来讲，它不仅是载客工具，更多是引导城市空间发展非常有利的手段。我们轨道交通的发展，在整个空间结构的拓展中引导作用不足。轨道交通是引导城市用地拓展方向和功能疏解，来整合城市主要服务职能空间，来控制土地集约利用和有序发展，联络中心区、区域性服务职能聚集区、居住、产业、交通枢纽。下图是北京整体空间布局的一个方案，右边轨道网是曾经的一个设想。也就是用大的视力范围内来布局轨道交通网络，来整合整个的北京空间结构。

 

北京：曾经的设想

 

　　由于各种原因，北京现在建设的地铁网和整个当年所设定的空间结构，实际上耦合度还不是很好，基本上看不出这种关系。虽然如果我们细致的分析，我们现在整个的城市外围组团可能都有轨道交通来衔接，但是这种衔接实际上不是空间引导性的，更多是需求追随性的。总体来说，整个北京的用地仍然是摊饼式的状态，当初设想的多中心的结构基本上无从谈起。对于北京轨道交通来讲，它的峰值效应非常突出，高峰的时间拥挤非常严重，效率实际上并不高。

 

　　2、站点地区规划建设缺乏整合，空间无序

 

　　目前我们的站点规划缺乏整合，空间无序。合理的站点地区规划应该做到用地紧凑、功能均衡、环境宜人。具体来说既是高密度建设，高效利用；土地的混合使用，合理布局；宜人的空间计，以步行为核心的空间组织。

 

　　而目前北京的规划建设高强度开发并没有为公共空间的升级提供助力，公共空间简陋，换乘不便。缺乏站点地区规划和建设的整合，无论轨道站点地区建设强度高低，都难以保障人性化的换乘环境。

 

　　为什么会出现问题

 

　　1、缺乏顶层设计，轨道交通规划与城市规划脱节

 

　　到目前为止，轨道交通线网规划，决定我们轨道交通整个布局的规划。但仍然是非法定的规划。

 

　　控制性详细规划，也是城乡规划法法定的规划。在城市规划中还有一系列非法定规划来支撑这两步法规性规划的制订。一个是区域城市发展战略研究，这是在总规之前，为了支撑总规来做的。另外还有很多一个专项规划，包括水、经济、人口等等。我们线网规划把它列在专项规划范畴。对于专项规划的地位，实际上也没有完全的肯定。

 

　　在实施层面，我们有修建性规划，大型基础设施的一个建设规划。然而轨道交通到底是属于总归专项规划，还是属于交通体系的组成部分。如何来编制和审批，其实都是空白的。我们在法律上并没有赋予轨道交通规划一定的地位。

 

　　实际工作过程中，轨道交通规划和城市规划也缺少有效的整合。线网规划和总规现在基本上是各自为政。能够同步编制，主要成果纳入总归，就是目前比较好的做法。但是作为线网规划，轨道交通实际上是一个城市发展的主骨架，并不是简单的把规划完成后纳入总规，它应该是不可分割的一个部分。

 

　　轨道交通我们只有线网规划的一个层面，在项目审批的时候还有一个建设规划，建设规划实际上它不是规划体系中一部分，更多是打包审批项目的一个手段。规划层次单一，试图用线网规划解决规划中的所有问题，是不明智的。轨道交通规划需要与城乡规划体系融合。

 

　　2、规划不介入或被动介入轨道交通的规划控制与建设

 

　　我们在实际工作中，规划不介入或者被动介入轨道交通的规划控制和建设。先说线网规划，虽然我们规划强行规定了轨道交通线路走向。这里面由于我们现行的城乡规划法对总归的修改和修编，没有给出一个调整的程序。也就是说只要有变动必须经过原审批单位重新审批。建地铁的城市都是非常大的城市，他的总归几乎都是国务院批准的。

 

　　这也暴露一个深层问题，是我们国家体制的问题，我国总体规划和地方发展的短期需求存在一定的矛盾。严格控制线网其实很难落实。总归阶段轨道交通规划落不了地，更多是战略层面问题。缺乏控制层面的解决。从这个角度来讲，也需要轨道交通来完善它的规划体制。

 

　　国务院2003年81号文，关于轨道交通审批的时候已经明确讲是要编制土地利用规划的，实际上这个规划在实施过程中，基本上是摆设。在评估的时候没有规划专家，轨道交通的工程专家更多是注重轨道交通本身规划方案的是否合理。

 

　　在科研阶段，各个城市的做法不一，这个取决于各个城市对轨道交通认识程度，我虽然举了北京很多反面的例子，单从目前全国可以建设轨道交通的城市来看，北京在这方面可能是做得最好的之一。而且在这个阶段其实对规划系数的要求，也是非常高的。

 

　　探索解决问题的方法

 

　　1、完善轨道交通规划体系，与城乡规划体系融合

 

　　我在此提出三个方面：第一项目规划对应总归，第二控制性规划对应控制性详细规划。第三修建性规划就是我们现在的建设规划。完善目前建设规划的编制，增加线网控制层面。顶层上把线网规划和总归融合在一起。

 

　　2、完善各层次规划的任务

 

　　轨道交通的总体发展策略与总体规划相校核，围绕轨道交通安排城市战略性空间节点，构建城市发展空间。线网控制规划则是对线路两侧城市片区的功能与空间发展进行梳理，为控规调整提供指导。建设规划是对对站点地区功能与空间进一步梳理，为控规调整和工程设计提供指导。

 

　　3、线网规划的探索

 

　　注重策略研究，轨道交通与城市发展融合--目标。策略的研究和目标是规划的核心，现在来看我国37个城市线网的规划，可以看到对目标和一个城市政策的描述，几乎是相同的。这里面既有北京、上海、广东这样的大城市，也有两百多万人口的中等城市，非常奇怪的是他们的目标基本上是趋同的，没有本质的区别。我们在这方面的研究仍然显得不够。

 

　　注重总体布局，轨道交通与空间布局融合--结构。在结构上，注重总体布局，多中心空间布局与板块化交通整合，多层次枢纽与功能中心耦合布局，建立分圈层多层次网络。

 

　　注重服务区域研究，轨道交通与土地使用的融合--廊道/节点。轨道作为人流集散的主要通道，应尽量避开交通性廊道，做到人车分行。 挑选断面较宽的交通性主干道作为地铁廊道，会带来城市开发机会重叠、人车干扰、换乘不便、道路通行能力降低等问题。廊道通行能力的规划控制应当引起重视。

 

　　注重交通衔接研究，轨道交通与不同交通方式融合--枢纽。作为交通枢纽，应注重轨道与对外交通枢纽的衔接；轨道与城市综合交通枢纽、公交枢纽的衔接；注意不同层次和模式的轨道网络间的衔接。

 

　　我们建了这么多轨道交通系统，花了这么多钱，我们应该给这个城市一个非常好的交通体验，而不是为这个城市带来更多负面的影响。比较好一个消息是，住房城乡建设部最近下发了一个文件，这个文件里面没有更多新意，只是强调线网规划是作为总规的专项规划，特别明确肯定这一点。对这个专项规划单独编制单独审。在城市规划里面有很多专项规划，单独编制单独审还有一个城市的历史文化名城保障规划，和总归同步编。这个专项规划把单独编单独审提到非常高的高度。另外对编制的内容、方法，编制的审计要求，包括审计修改都做了一些规定。这个文件虽然不能解决全部问题，至少在这个方向上走出一步，看到一些