我国的城镇化建设已经进入快车道，但当前的城镇化进程仍然受到众多因素的影响和制约，如何克服和解决这些问题成为推进城镇化进程的关键任务。近十年来，中国城镇化率以每年1.35个百分点的速度递增，城镇人口年均增长2096万人。城镇化既增加了投资、又推动了消费，成为拉动内需的持久动力和中国经济发展的重要引擎。未来，城镇化依然是保持中国经济可持续增长的持久动力和最大的潜在内需。

 

　　2012年11月，党的十八大报告中两次出现城镇化，强调，要在提高城镇化质量上下功夫。提出走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，实现四化同步发展。具体发展战略中，提出“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。同时，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。

 

　　2012年12月，中央经济工作会议召开，对城镇化的历史定位和发展思路进一步明确和细化，提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。

 

　　2013年12月，中央城镇化工作会议召开，会议指出城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。提出了推进城镇化的主要任务：第一，推进农业转移人口市民化。第二，提高城镇建设用地利用效率。第三，建立多元可持续的资金保障机制。第四，优化城镇化布局和形态。第五，提高城镇建设水平。第六，加强对城镇化的管理。

 

　　2014年3月，国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。指出城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。这部《规划》最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。

 

　　2014年9月，国家确定在省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域开展新型城镇化综合试点，并以中小城市和小城镇为重点，国务院于9月16日召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会，确定了我国新型城镇化试点名单，全国共62个城市入选。试点的重要内容，是探索建立农村转移人口市民化成本分担机制，包括建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

 

　　无疑，加快城镇化已经成为政府、学界的共识，但中国的城镇化究竟采取怎样的模式，新型城镇化中“新”要体现在何处，值得深入思考。曾任联合国助理秘书长的沃利·恩道曾经感叹：城市化极可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。正确选择城镇化和经济发展模式，不仅是落实科学发展观、推行生态文明的核心课题，而且也是确保中国国民经济长期持续、健康、有序发展之关键。

 

一、国外几种典型城镇化模式

 

1、英国：城市与农村变革同步推进

 

　　从18世纪中后期到19世纪中期近100年，英国城市人口比例从20%提高到51%，从而使英国成为世界上第一个高度城市化国家。1760年英国工业革命开始后，以蒸汽机为动力的农业机械化设备的出现推进了农业技术革命，促进了英国农业生产力的发展，英国农村出现了大批剩余劳动力并向城市转移，城市化进程由此加快。圈地运动则引发了农业生产组织方式的改变，大农场的建立、农业生产的规模化程度进一步提高了农畜产品的生产效率，并释放出大量的农村剩余劳动力，满足了毛纺织工业对于原料和劳动力的双重需求。

 

2、美国：低密度蔓延式扩展

 

　　美国的城市化起步于19世纪30年代，到1920年时城镇化水平已达到51.2%。20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，许多城市人口移居到郊区，城市空间结构发生显著变化，由最初的紧凑和密集型向多个中心分散型转变。

 

　　在空间格局上表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延。低密度的蔓延式扩展降低了人口密度，促进了城市与郊区、乡村之间发展差距的缩小，但也带来诸多问题，包括大量森林、农田、绿地被占用，造成土地资源的浪费和生态环境的破坏；工作地与居住地的距离越来越远，在耗费通勤时间的同时，大幅度提高了能源消耗；居住区过于分散，商业服务、文化教育等设施难以配套，加大了基础设施建设的成本；老城区破旧，设施得不到更新，商业服务、文化教育、休闲娱乐的优势得不到很好发挥等。

 

　　20世纪90年代以后，美国政府、城市规划者、学者和居民都开始意识到低密度城市空间布局所带来的问题，提出了“精明增长”（Smart Growth）的概念。其主要内容包括强调空间紧凑，用足城市存量空间，减少盲目扩张；鼓励乘坐公共交通工具和步行；加强土地利用的混合功能，保护开放空间和创造舒适的环境；通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调。

 

3、拉美：缺乏产业支撑的过度城市化

 

　　拉美国家城市化的快速发展开始于20世纪50年代。战后拉美国家进口替代工业化战略的实施，加快了重工业的发展，而且这些资本密集型的工业集中布局于几个大城市，国家的城市建设投入也集中于这些大城市。

 

　　在农村，一方面农业资本主义的发展提高了土地和资本的集中度；另一方面，国家对农业和农村的低投入造成了农业部门的衰退和农村生活环境的恶化，大量人口难以在农村维持生活。在此背景下，大量农村人口涌入城市，而且主要是几个大城市，造成拉美城市人口的增长速度远远超过其他国家。

 

　　20世纪70年代开始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的产业，缺乏吸纳这些人口的能力，造成了城市居民的贫困化。到20世纪70年代中期，拉美国家城市人口已占总人口的60%，但在工业部门就业的人口比重却不及20%-30%，大约有1/4的城镇居民生活在贫民窟中，城镇人口贫困比例甚至超过农村人口的比例，被学者谓之“过度城市化”。

 

4、前苏联：政府主导的城市化

 

　　1917年俄国十月革命胜利后，在计划经济体制下开始了现代工业化进程，城市化随之全面展开。

 

　　1928年，苏联开始制订国民经济发展五年计划，经济发展步入了快速发展时期。大批工业企业，特别是重工业企业的建成投产，既推动了所在城市的建设，又吸收了大量农村劳动力和人口进入城市，推动了城镇化进程。到1940年苏联城镇化水平达到了32.5%，13年提高了14.5个百分点，年均增长超过1个百分点。二战后随着经济迅速恢复，城镇化进程也取得显著进展，1950年城镇化水平提高到38.9%，1965年城镇化水平达到52.0%，进入70年代，城镇化水平在超过60%以后速度逐渐放缓。

 

　　从苏联的城市化过程可以看出，由于人口总量少，即使其工业化以重工业起步，且重工业始终占有较大比例，其城市化依然达到了较高水平。然而，农业和轻工业的滞后也始终影响着前苏联经济的健康发展和城镇人民生活水平的提高，而且苏联在严格的计划经济体制下，通过自上而下的政策实现城镇化，城乡“二元结构”特征显著。

 

5、亚洲新兴工业化国家：城乡交错发展

 

　　上世纪50年代以后，东南亚一些国家和韩国选择“出口导向”发展战略，迅速推进了工业化和城镇化进程，并形成了以大城市和周围地区的高速增长为基本特征的经济、技术和社会发展模式。

 

　　中心城市的空间范围迅速扩张，在城市边缘出现了规模庞大的城乡交错地带。同时由于交通基础设施的发展，不仅使过去独立发展的城市之间发生了密切的联系，而且沿城市之间的交通线形成了新的工业走廊。

 

　　亚洲新兴工业化国家出现的人口向少数大城市集中的趋势，是与其人多地少的基本国情密不可分的，特别是东南亚新兴经济体，在面临巨大人口压力和在国际产业分工中处于不利地位的条件下，依托人力资源优势实施出口导向战略的结果，劳动密集型加工制造业在大城市周边地区蔓延，出现了大量“似城非城，似乡非乡”的“灰色区域”。

 

二、我国城镇化进展及探索

 

　　在我国城镇化发展模式的选择中主要存在小城镇发展模式、大城市发展模式和中小城市发展模式。20世纪八九十年代，我国城市发展的基本方针是：控制大城市，发展中小城市和小城镇，在实践中，对中国城镇化发展产生影响最大的是小城镇发展模式。

 

（1）小城镇发展模式

 

　　这是从我国的国情出发，以乡镇企业为导向，解决大量农村剩余劳动力的就业问题，区别于人口向大城市转移的城市化道路。

 

　　小城镇是特殊历史条件下城乡分割体制下的产物，随着社会经济的发展，受诸多因素的限制，小城镇发展战略的局限性主要表现在：第一，小城镇发展战略不能从根本上解决农村改革与发展的问题；第二，小城镇发展战略忽视了大、中小城市在城镇化过程中的作用；第三，小城镇发展战略忽略了我国各个地区的区域差异。第四，小城镇发展战略存在着严重的资源浪费和环境问题。

 

（2）大城市发展模式

 

　　发展中国家城市化过程中的一个显著特点就是大城市增长迅速，这反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观要求。第一，大城市在国家的发展中发挥区域中心的作用；第二，中国正处于经济的高速发展时期，由城市化的初期阶段向集中化阶段转变；第三，我国是一个人口众多、人均资源匮乏的国家，从长远来看，中国的城市化必须选择效益型的道路，才能实现现代化和赶上发达国家。因此，虽然政府强调控制大城市规模，但是实践中大城市的发展速度最快。

 

（3）中小城市发展模式

 

　　这是介于“小城镇”和“大城市”之间的城镇化模式。为了避免“城市病”和“农村病”，依托县城（包括县级市）发展中小城市，把一些条件较好的中等城市扩展成百万人口的大城市，适当保留、改制和建设一些重点小城镇。

 

　　近些年，全国先后出现过各种新型城镇化的改革尝试，例如天津模式、成都模式、广东模式以及江苏模式和浙江模式。从共同性来看，主要是：工业向产业园区集中，农地向集约经营集中，村民向新型社区集中和土地有偿转让使用。

 

　　以大城市带大郊区发展的成都模式。其主要做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。以发展较好的区域作为起步点，确立优势产业，形成以市场为导向的产业集群。另外再配以农民的公共服务和社会保障，提高农民的生活水平。

 

　　以宅基地换房集中居住的天津模式。天津的小城镇发展主要又分为四种子类型：整体推进型、都市扩散型、开发拓展型和“三集中”型。其主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”，先解决搬迁农民的安置问题，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决农村居民的就业问题。将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。

 

　　通过产业集聚带动人口集聚的广东模式。广东模式又可以分为两条主线：一是珠三角模式，即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托；二是山区模式，即围绕着县城，发展专业镇。珠三角模式的主要做法是通过产业集聚带动人口集聚，进而实现城市周边地区的快速崛起。

 

　　以乡镇政府为主组织资源的苏南模式。苏南地区采取以乡镇政府为主组织资源方式。政府出面组织土地、资本和劳动力等生产资料，出资办企业，并由政府指派所谓的能人来担任企业负责人。苏南模式的主要特征：农民依靠自己的力量发展乡镇企业；乡镇企业的所有制结构以集体经济为主；乡镇政府主导乡镇企业的发展。

 

　　以个体经济为主的温州模式。以家庭工业和专业化市场的方式发展非农产业，从而形成小商品、大市场的发展格局。其基本特征：经济形式家庭化、经营方式专业化、专业生产系列化、生产要素市场化、服务环节社会化。家庭经济以及商品市场的发展，使剩余劳动力转向家庭生产专业市场的经营，从而促进人口向小城镇聚集，使小城镇规模得到扩大，促进了农村城镇化的发展。

 

三、我国城镇化不应大规模蔓延式发展

 

　　从国外的经验来看，发达国家的城镇化基本上都是由市场主导的发展进程。在发达国家城镇化的过程中，政府的作用被严格限制在市场经济的“守夜人”角色上。不过，这期间也出现了土地纠纷、劳资矛盾和贫民窟问题突出等现象，这就为政府干预提供了理论和实践的基础。但是，尽管在市场失灵时，政府"有形的手"干预力度越来越大、干预的范围也越来越广，但其本质并未脱离市场主导的轨道。欧美国家的城市化主要由经济发展推动，城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响。而中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划、整体推动，这也是我国城镇化与欧美国家最主要的区别。

 

　　我国是一个发展中大国，最大的内需在城镇化，最大的发展潜力也在城镇化。我国城镇发展，最大的挑战是自然资源和生态环境，因此在选择城镇化模式时，不能走大规模蔓延式的发展道路，应根据城镇化的发展规律和我国现阶段社会经济状况，考虑如何减小、节约土地、水、矿产、能源资源的城镇化道路。城市发展应该以城市群为主导，大、中、小城市和小城镇并举，多样化协调发展，逐步形成合理的城镇体系。

 

加快职能和角色的转变

 

　　中国应当更多地借鉴西欧国家的政府调控下的政府主导型城市化模式的成功经验，既要强调市场机制的作用，又要注重政府的引导作用，尤其要重视规划的作用，通过规划引导城市化健康发展，实现城乡一体化的发展目标。

 

在城镇化推进过程中，应当尊重基本经济规律、因地制宜。

 

　　城镇化的发展主要来自城市和农村的经济社会发展，有其内在的运行规律，在确定城镇化模式目标时，需根据产业、土地、自然资源、人口等城镇化要素的发展条件，制定适宜的城镇化发展目标和对策，防止出现为了城镇化而城镇化的现象，防止单纯追求城镇化率指标的现象。

 

走生态型城镇化道路

 

　　确立新的城市生态观，实行绿色发展战略，推行绿色生产、生活和消费方式，建立绿色考核指标体系，构建环境友好型的生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系，建设一个生产发展、生活富裕、生态优美的良好人居环境。

 

走集约型城镇化道路

 

　　坚持资源节约，大力推进土地、能源、水资源等节约集约利用，促进人口与产业协同集聚，加快建设资源节约型城镇、低碳型城镇和紧凑型城镇，提高城镇资源利用效率。

 

城镇化的推进应在更大程度上让多种社会力量参与

 

　　从目前状况看，城镇化进程中，社会力量参与不足，要让城乡各种居民群体、劳动群体、就业群体、社会团体、社会组织、社区组织、小区居民等能按照自己的生活需求和居住需求推进城镇化。只有这样，才能够有效地防止侵害城乡居民利益的“被动城镇化”的发生。（作者胡少维）