What We Can Learn from the U.S. Innovative Strategy for Land Use/Transportation in Urban Renewal

　　在中国经历了以快速道路、大马路、单一功能大街坊为特征的大规模扩展性城市建设后，如何改善城市环境质量、提高城市综合服务功能和竞争力，是未来城市建设的一个重要发展方向。我们需要最大限度地发挥城市综合服务功能的规模效应，同时也应最大限度地避免随之带来的诸如交通拥堵、过度依赖化石燃料，以及城市特色丧失等外部效应。尽管与发达国家相比，中国许多城市中心地区就业岗位的聚集性仍然有很大差距，但在城市旧城改造中降低密度、拓宽道路已经成为一条公认的通用规划原则，其结果往往是城市人性化尺度的丧失。为适应小汽车需求不断增长和汽车行车速度的提高盲目预留道路空间，半个足球场大的交叉口在中国城市随处可见，显然这是一种十分低效的城市空间利用模式，需要更多的投入来维护城市的正常运转。尽管有宽阔的绿带，这种模式实质上是“反生态”的规划模式，因为这会带来更多的小汽车出行，削减城市的聚集效应，与我们所提倡的集约式发展模式背道而驰。

　　备受中国城市建设和规划界推崇的新城市主义发展模式，其倡导者美国人彼德·卡尔索普先生在中国不同的城市工作多年，2012年10月他在美国《外交政策》发文指出，许多中国规划建设模式正是著名的“城市毁灭者”柯布西耶先生的梦想。以牺牲城市的环境和社会交往的方便性为代价，一味从提高汽车效率出发来建设城市的观点正在毁坏城市最核心的机能。尽管会有标新立异的建筑不断涌现，但这种城市往往无特色可言，因为这种城市缺乏密致的人文机理、多样性和方便性。彼德·卡尔索普先生在文中认为，中国城镇化发展能够实现宜居、繁荣和低碳的时间窗口非常有限。

　　美国是一个建立在汽车轮子上的国家。20世纪70年代以来，许多城市已经充分认识到过度机动化、适应小汽车的发展模式对城市的经济活力、社会公平、环境和资源等涉及可持续发展的问题所带来的负面影响。一些与此相关的规划实践十分值得我们认真学习思考。

　　由于城市社会经济活动的高度聚集，大城市中心区都面临着交通拥堵、行人与机动车交通冲突和车辆尾气排放等日益严重的问题，纽约作为国际金融中心城市更是如此，尽管在曼哈顿区工作的居民只有5%是开小汽车上下班。2008年纽约市长布隆伯格试图效仿伦敦在曼哈顿地区实行交通拥挤收费的策略，以实现建设 “更绿、更伟大的纽约”的目标。在该计划被纽约州拒绝后，曼哈顿也面临巨大的交通需求增长压力。与拓宽道路、建设人车分离的交通设施相反，纽约曼哈顿在行人与机动车交通冲突严重的地区采取封闭道路、改善步行环境的措施提升城市品质和竞争力。纽约时代广场是美国的知名景点，周边剧院和商店林立，每天这里的人流络绎不绝，车水马龙。通过改造时代广场，百老汇大道从47街到42街禁止车辆通行，从33街到26街道路变窄并禁止停车。城市改造使原本车水马龙、川流不息，到处弥漫着难闻的汽车尾气，以及令人头痛不已的高噪音的纽约时代广场，陡然变成了一个供市民和游人参观购物、娱乐休闲的乐园，同时也实现了净化空气和减少交通事故的目标。尽管封闭部分城市道路使该地区的道路交通供给水平降低，实际南向车辆通过时间仅增加2%，而北向车辆通过时间减少了17%，该地区的交通事故减少了35%~63%。到达该地区的人流量不仅没有随车流量的减少而下降，反而增加了11%。由于确实看好发展前景，美国最大的百货商店(Macy’s)也将投资4亿美元用于其位于百老汇大道旗舰店的改造，进一步扩大营业面积，增加雇员人数。

　　另一个案例是如何利用已有的交通工程设施，为地区的振兴注入新的活力。位于曼哈顿岛西侧的纽约中央铁路西线是一条建于1934年的铁路高架线，1950年前主要用于运输肉类、牛奶及其他原材料和工业制品，铁路可直接进入沿线的仓库和码头。后来随着公路运输的发展，这条铁路的功能逐步丧失。1980年以后，铁路沿线的居民和地主一直呼吁将该条铁路拆除。受到巴黎高架铁路改造成功经验的影响，20世纪90年代以来，一些非盈利组织和当地居民希望能将高架铁路改造成为一个高架线公园。2004年纽约市政府承诺投资5 000万美元用于1.6 km长高架线公园的改造，简洁实用的设计和建设获得了极大好评。该项目不仅展示了曼哈顿地区工业发展的历史、城市发展的多样性及城市空间的进化，每天游人如织，已经成为曼哈顿地区的一个新地标；同时还推动了周边房地产市场的积极发展，为沿线工业和仓储地区的改造注入了新的活力。这个项目的建设体现了纽约城市建设和规划人员在城市旧区改造中化腐朽为神奇、传承城市历史文脉和开发管理的深厚功力。宜人、安全和舒适的环境进一步鼓励人们更多的步行。

　　第三个案例是美国公共交通引导城市发展(TOD)的典范。20世纪50年代后，由于高速公路的建设和小汽车交通发展，居民纷纷迁向郊区，城市中心区逐步衰落，与美国首都华盛顿相连的阿灵顿县也出现城市商业环境恶化、传统城镇中心人口减少和居住环境衰败的问题。为摆脱这种困境，当地的规划部门积极寻求新的城市发展模式。在预计到就业岗位增长的情况下，阿灵顿可以选择两条完全不同的发展模式，即以小汽车为主导的低密度新区发展模式，或通过高效的公共交通来带动和促进已有旧区的发展。阿灵顿规划部门利用华盛顿地铁橙线建设的机会，希望通过规划建设达到地区发展和公交乘客双增长的目的。轨道交通的选线和车站设置非常关键，尽管沿公路建设轨道交通的投资较省，但从促进已有旧区的发展角度出发，轨道交通还是选择建在地下并通过已有建成区，车站设置在原城镇商业中心。规划对车站地区的功能进行了明确的界定，如离华盛顿最近的若士林(Rosslyn)站主要以办公为主，最远的宝石囤(Ballston)站为新的城市商业中心。通过新的规划将围绕轨道交通车站地区的容积率由原来的1.5提高至3.5~10.0，同时将停车配建标准降低1倍。通过容积率的奖励，鼓励混合使用。经过40年的努力，该地区的就业岗位、住宅套数已增至原来的4倍。 由于轨道交通与旧区改造同步进行，开发强度的增加并没有带来周边道路交通量的激增，许多道路的交通量甚至低于20世纪90年代的水平，而轨道交通的客流量却增长至原来的260%。也是由于轨道交通与周边地区的改造同步进行，在此走廊上73%的轨道交通乘客是通过步行到达车站，而在其他地区57.6%的轨道交通乘客是乘小汽车换乘的。从这点来看，轨道交通周边P&R停车换乘设施的建设要慎重。P&R不仅会占用大量土地，影响车站周边地区的环境质量，而且其大量使用实际上反映出轨道交通选线或车站地区规划建设出了问题，P&R只是补救问题的一种措施。此外，美国的城市维护费用一般是通过收取房地产税来实现，由于利用轨道交通建设的契机采取了集约式发展模式，阿灵顿县的房地产税率一直较低，这无疑增加了住户和业主的社区福利。

　　建设一个宜居、繁荣和低碳或可持续发展的城市依然是城市交通建设和城市规划所追求的目标，然而正如彼德·卡尔索普先生所言，我们的时间窗口已经十分有限。城市建设中，对交通与城市空间规划设计缺乏战略性的观念转变，一些孤立的技术性“改善”措施只会使城市发展更远离我们的目标，丧失城市发展模式调整的有利时机。我们必须在城市建设项目和规划的开始阶段就要充分研究如何鼓励不依赖于小汽车的绿色发展路径。城市交通或城市规划应该围绕人们工作和生活的方便性及土地使用集约性和高效性，而不是道路交通系统的完整性和高效性。我们应将绿色交通体系的建设和完善嵌入到城市建设的过程中，而不是将两者机械地分离开来。因为从城市发展的历史来看，正是城市机动性(mobility)的改善而不是机动交通的改善才能促进城市的繁荣，提高城市的空间生产力和竞争力。中国一些城市的经验也表明，方便小汽车的建设是难以提高城市机动性的。我们必须非常审慎地审视一些我们已经应用娴熟的规划手段、原则和规划导则，如独立的城市干路系统规划、城市设计、轨道交通线网规划、交通影响分析、停车规划、居住区规划和城市绿地系统规划等，以保证这些建设可以改善人们在城市中工作和生活的方便性，同时有利于城市的多样性和绿色交通的发展，避免以生态的名义建设出一个“反生态”的城市。

同济大学城市规划系　潘海啸