Critical Review on the Beijing’s New Traffic Congestion Control Measures

北京治堵新政

　　2010年12月23日，北京市政府公布了《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》，从“建、管、限”三方面提出了缓解交通拥堵的综合措施，并提出对小客车实施数量调控和配额管理制度。除限制购车数量外，北京市还将进一步完善城市规划，优化调整城市功能布局，严格控制中心城建设总量增量，加快新城建设，以疏解中心城区功能和人口。

　　此次出台的方案以确保交通安全顺畅为总体目标，从规划、建设、组织和管理4个层次系统地提出了28条改善措施，包括以下几方面亮点：

　　规划方面强调编制实施《北京市交通运输综合规划》，突出落实公交场站、公共停车场等交通基础设施用地，以充分发挥交通引导和服务作用；将大型建设项目交通影响评价纳入审批环节，与环境影响评价具有同等作用。

　　交通建设方面强调完善中心城道路微循环系统，规划建设核心区南北地下快速通道等干路网络建设，提高道路承载力；加大优先发展城市公共交通力度，突出完善公交网络化建设，改善自行车、步行交通系统和驻车换乘条件。

　　交通组织方面强调优化重点区域交通组织，对中关村、金融街、北京商务中心区(CBD)等地区、交通枢纽以及重大交通节点、堵点，开展区域性综合交通系统优化。

　　交通管理方面突出以差别化收费政策以及拥堵路段或区域交通拥堵收费来管理机动车需求；注重高新技术应用，发展新一代智能交通管理系统；建立并完善缓解交通拥堵会商机制，将缓解交通拥堵工作纳入督查和绩效考核内容。

初步成效

　　自治堵新政逐步实施以来，北京市道路交通拥堵得到初步缓解。根据北京市交通委员会公布的2011年1月以来的交通拥堵信息，工作日高峰时段平均交通拥堵指数从2010年的8.32(重度拥堵)以上，迅速下降为目前的6(中度拥堵)。换算成拥堵时间，体验会更明显。2011年元旦后，北京市路网日严重拥堵和中度拥堵持续时间共1.75 h，与元旦前工作日(3.92 h)相比减少了2.17 h。来自北京市交通管理局路面流量监测系统的数据也显示，治堵新政实施以来，市区主干路交通量下降9.8%，运行速度上升3.5%，二、三、四环常规拥堵路段的拥堵状况均有所缓解。晚高峰时速20 km以下的拥堵路段已降至平均每天66条，环比减少29条，减少约30%。

　　毋庸置疑，治堵新政的执行将对治理北京交通拥堵产生积极有效的影响。但是，北京作为首都，其对交通治理的一举一动，都有风向标意义。不少业内人士也担心，北京治堵政策的出台可能引起全国其他一些主流城市的效仿，甚至可能会改变消费者的购车观念。诚然，治堵是一个系统而长期的工程，但具体落实还需要经过时间考验。

专家视点

1. 政策方面

规划、建设与管理机制的协调与顺畅
中国城市规划设计研究院副院长 杨保军
　　北京治堵的最大障碍，不是钱的障碍，是体制障碍。即交通规划和城市总体规划协调机制不畅，多种决策之间相互隔离，使得原有的城市规划积弊难以得到迅速反馈和调整。协调不畅有很多表现形式，例如，因为部门之间的协调难题，导致北京西直门和火车站等交通枢纽很难实现零换乘。

　　规划布局决定着出行的特征和强度，交通规划和城市总体规划之间应该相互反馈、相互衔接、相互完善。同样建设一座楼，6层楼和16层楼带来的出行强度是不一样的。正确的做法是，先有城市规划布局方案，方案中包含路网系统，然后根据规划布局方案和路网系统等测算出建筑容量得到相对科学的结论，对未来的交通状况进行影响分析评价，发现问题并进行优化。如此不断反馈、协调，最后得出相对优化的规划方案。当然，这个理想状态的前提是不同部门之间能进行良好的沟通协作，这也是中国行政体制当前面临的最大问题。

城市规划与公共政策协调
美国能源基金会中国可持续城市项目主任 何东全
　　首先从规划上讲，大尺度、功能相对单一的区块城市规划方式存在缺陷。由于追求建设和开发速度，城市发展在大部分时间仍然沿用上世纪提出的现代机械主义的规划方式，这种规划以大尺度、大街块、功能单一的开发为主要特征，优点是规划方法简单，能够快速开发；缺点是由于每个地块功能有限，城市居民必须通过机动化交通方式在不同区块之间移动来满足生活需求，从而增加了潮汐式交通量。例如北京天通苑和回龙观等地的轨道交通刚开通时，居民需要走1~2 km才能到达轨道交通车站，因此，大量居民转而使用小汽车。宽马路的设置和支撑机动车运行的道路设计，阻断了步行和自行车通道的连续性、安全性和舒适性，也“逼迫”居民采用小汽车交通方式。其次，北京城市规划建设与交通规划建设脱节。城市规划，特别是土地开发规划先行，造成往往在建设已完成和接近完成时才考虑公共交通配套。而在这一阶段由于土地空间的限制，公交车站和线路的设置都已受到极大制约，很难发挥最优效果，减弱了公共交通服务的质量和效率。

　　合理的治堵思路亟须加强政策之间的协调，必须坚定地摒弃改善小汽车拥堵作为交通发展目标的想法，要坚定不移地支持发展公共交通系统。北京市采用的单双号限行以及每周少开一天车的政策，是行政手段干预交通最强硬的措施，在实施初期效果极其明显，小汽车使用数量锐减，但由于这一政策和公共交通政策的协调性不够，政策效果很快被新增加的机动车所淹没。

面向城市活动的交通政策才能治本
中国城市规划设计研究院副总工程师 孔令斌
　　在道路资源有限的情况下，作为公共政策的交通政策必须在关注交通设施和其他交通因素的同时，首先明确交通优先的目标和对象，打破“平均”，把制定针对不同目的和阶层的出行成本调控政策作为交通政策的重点。交通是城市活动的显现，关系到城市各阶层居民的生产和生活，以及城市各个机构、企业的发展和运行。因此，交通的发展和问题解决，必须关注交通的社会属性和公共政策属性。不仅仅是简单的降低拥堵，还必须考虑城市活动背后包含的城市和居民的生产生活目标。

　　北京实施的缓解交通拥堵政策，近期已经发挥了一些作用，但要做到利用交通政策长期引导北京交通健康发展，在政策实施中，还要注意以下问题。第一应忌平均化。要充分研究政策对居民和机构活动的影响，在管和限的同时，做足鼓励和优先的文章，使政策能保障出行者的正常活动和城市社会经济的正常运行。第二要努力提高公共交通、非机动交通的服务水平。针对不同的出行目的，为各阶层居民提供可选择并都愿意选择的替代小汽车出行的交通方式。第三是把居民活动的成本调控作为交通需求管理的核心。对公共交通、停车等实施差别化管理政策，要做到这点，就要加大“公车”改革力度，才能保障以价格为杠杆的调控政策真正见效。

公众利益选择与加强政府引导
国家经济发展与经济风险研究中心主任 赵英
　　小汽车的发展是公众利益选择问题，公共政策的制定实质上是公众利益的集成和协调，这是研究治理交通拥堵的一个出发点。目前来看，拥堵新政的确能够在一定程度上缓解北京的交通拥堵情况，但是这些政策中所隐藏的问题不得不未雨绸缪早作准备，否则长远的公共利益就很难得到保障。当前对机动车上牌数的限制，只是稍微延后了北京汽车达到饱和的时间，应该出台更加长期有效的措施，否则路面交通量饱和是迟早的事情。同时，限制上牌数对汽车产业的周边产业产生的打击作用也不容忽视。因此，在强制性规定的同时，政府要引导形成“汽车消费文明”，增强消费者的软素质，提高消费者理性购车、合理用车的意识以及低碳环保意识，从而达到双向约束、双管齐下的作用。

2. 规划方面

城市功能和公共资源的疏解与分散
国家发改委综合运输研究所研究员 董焰
　　东京和伦敦都是与北京相同规模的城市，同样也面临交通拥堵问题，但却没有北京严重。东京地铁非常发达，尤其是核心区域内地铁几乎无所不到，这有效避免了过多小汽车上路造成交通拥堵。伦敦除了地铁发达外，学校、商业和政治区域非常分散，有效分离了车流。而北京市最大的问题在于城市摊大饼式的发展，导致行政资源、公共服务资源等过于集中。以医院为例，协和医院、北大医院等全部密集集中在二环范围内，这并不只是北京的资源，而是全中国的资源，这显然会加剧北京交通拥堵状况。其实有些资源确实没必要集中放在北京，尤其不必要集中放在核心区域。

从交通拥堵的源头上进行交通需求管理
北京工业大学交通研究中心教授 陈艳艳
　　北京交通拥堵的原因之一在于机动车不合理使用。如何让小汽车在合理的范围内增长、使用，是政府和公众必须共同面对的难题。要解决问题，最终的源头还是对交通需求的管理。但是，需求管理不是一个狭隘的通过停车费、拥堵收费、行政限制之类的手段来调节需求，而是应首先从城市规划方面来考虑。就业和居住分离，城市无序蔓延，导致了大量的长距离出行，使得潮汐交通十分明显，因此合理规划属于从源头上控制交通需求。此外，交通拥堵的治理还应包括政策、法规、交通结构的优化，以及采用差别化收取停车费等市场化手段等，这些方面应该奖惩并举，共同发挥作用。

3. 建设方面

治理北京城市交通拥堵应针对“三高四低”
北京交通发展研究中心副总工程师 温慧敏
　　北京城市交通中的小汽车交通存在的“三高四低”这一突出特点，导致交通拥堵严重。“三高”：“高速增长”，北京机动车发展速度极快，机动车拥有量从300万辆到400万辆，仅用了2年7个月，东京实现这一变化用了12年，而2010年北京月增新车达6.58万辆，全年增加79万辆，相当于净增了全香港的机动车量；“高强度使用”指北京小汽车使用强度明显大于其他国际大城市，其年均行驶里程为1.5万km，是伦敦的1.5倍、东京的2倍多；“高密度聚集”也使北京交通压力激增，与世界城市机动车保有量中心城区低、外围高的普通分布态势相比，北京市近500万辆机动车的80%以上集中在六环范围内，更重要的是，国外大城市中心区由于合理引导小汽车使用，小汽车出行比例从中心区向外围递增，而北京中心城小汽车出行比例在35%以上。

　　与此同时，北京城市交通中的小汽车交通还具有“四低”特点。首先是“购买车辆的门槛低”：与国内外其他大城市相比，北京市对机动车购买几乎未出台任何限制政策；其次是“小汽车综合使用成本低”：譬如停车费用偏低，导致小汽车过度使用；第三是“市民绿色出行意识低”：北京市民有依赖小汽车出行的习惯，北京市小汽车5 km以下出行比例超过40%；第四是“替代出行方式的服务水平低”：目前北京市轨道交通线网密度仍然偏低，步行、自行车出行环境不佳，成为诱发家庭购买小汽车的主要原因。正是因为这“三高四低”的特点，导致北京出行难、停车乱等一系列问题突出，而且中心城功能过度聚集，潮汐交通严重也加剧了交通拥堵。要治理北京城市交通拥堵应从“三高四低”入手，以人为本，大力发展公共交通，而调控小汽车过快增长进程和引导小汽车合理使用也十分关键。

治堵方案应更明确地倾向公共交通
中国城市规划设计研究院城市交通研究所所长 赵杰
　　此次北京治堵新政出台的方案十分全面，提出了一些很好的措施。比如在核心区域提高停车收费、改善公共交通特别是轨道交通服务等，这些措施是积极的，应给予肯定。但是政策面面俱到也会带来问题，就是着力点的分散。治堵方案应该更明确倾向于公共交通，把优化调整交通结构、改变出行依赖，作为根治拥堵的核心目标。除了在宏观用地布局规划上进行调整外，还应该多重并举提高公共交通服务水平和出行比例。在政策上，鼓励优先发展公共交通，加强与城市土地使用相结合；在技术上，有效提高公共交通覆盖率，解决好各种交通工具之间的衔接换乘，通过整合协调，构成一体化的交通网络，从而满足居民不同的出行需求；在管理上，借鉴奥运通道的经验，建立公交通勤优先系统，合理协调其他交通方式，逐步实现精细化、优先化、智能化交通管理，提高效率和可靠性。公交系统具有竞争力，治理交通拥堵就有了基础。

　　全面提升公共交通的服务水平是当务之急和重中之重，城市必须承受调整交通结构的“阵痛”，才能够达到治理交通拥堵的目标。治堵的思路不能只着眼于解决车辆拥堵问题而忽视人的出行问题，治堵的成效也不能只看车辆拥堵指数的改善，而忽略人的感受问题，如时间长短是否可以接受、换乘是否方便等等。事实上，适度的拥堵也并非都是坏事，政府甚至也不一定力图要消除所有车的拥堵，但需要着力保障最基本的出行需求，尤其是上下班、上下学等刚性需求，在短期不能做到全面缓解拥堵之时，应当着手建立高峰期不堵车的公共交通，尤其是地面公共交通。可靠、顺畅的公交系统是普通大众完成基本社会生活之必需。在公交顺畅的前提下，拥堵本身就成为使用小汽车的成本，从而逐步引导私家车主改变出行依赖，达到优化交通结构的目的。

建设一体化的交通体系
上海城市综合交通规划研究所原所长 陆锡明
　　城市中心区聚集了太多行政、经济、文化、金融、商贸、医院、学校等公共资源，城市外围建设大量特大型组团住宅区，这样再多的公共交通配套也难以满足“万箭穿心”的需求。针对现在的拥堵状况，当务之急主要是减少道路基础设施投资比例，进一步提高交通建设在公共交通上投入的比例，补上过去的欠账。优先保证地面公交车辆的路权，建设更多的公交专用车道，缩短公共汽车驶达时间，提高公交运行效率。同时，应把轨道交通、小汽车、常规公交、出租汽车等各种出行方式综合衔接起来，建设一体化的交通体系，不要使各种出行方式成为“敌人”，而要成为相互合作的“朋友”，让每一个人的出行更易达。此外，北京市不再增加公务用车指标，乃至在此基础上压缩公车保有数量，不仅有利于有效缓解城市交通拥堵程度，也有利于节约财政资金、促进廉政建设，更重要的是在治理拥堵过程中，政府起了率先垂范作用。

综合考虑各种交通方式的出行需求
清华大学交通研究所所长 陆化普
　　城市发展和交通系统建设如果主体上是为机动车服务，这就是一个错误的发展方向。多伦多市在规划城市交通的时候，综合考虑了人们多方位的出行需求，不管是选择地铁、私人小汽车还是自行车出行，都能享受到同等的方便和快捷。相比多伦多，法国巴黎的历史更加悠久，古老的市区和历史建筑给城市交通规划增加了很大的难度。那巴黎又是如何面对日益增加的交通压力呢？随着人们对生活的认识越来越深刻，政府大力倡导人们运用自行车出行。巴黎自行车租赁服务也和发展地铁、公共汽车一样，成为治理堵车的重要办法。在巴黎开车并不是一件令人愉快的事情，因为巴黎的特点是，单行线多、路窄、红绿灯多、人行横道多，而且公交和自行车的专用道很多。提高停车代价和难度也是巴黎交管部门限制机动车辆、治理堵车的主要手段。在巴黎市中心，地面停车位的数量非常有限，且需要付费，而且根据法国交通管理部门的规定，同一车位停车时间最多不能超过2 h。总的来说，巴黎这座城市并不是为汽车设计的，而是为行人和自行车设计的。

积极创造条件振兴“非机动交通”
首都社会经济发展研究所专家
　　欧洲的非机动交通在小汽车进入家庭后曾遭遇了严重衰落。1950－1975年，荷兰、丹麦、德国的自行车使用减少了约3/4。随着机动化进程的加速，环境污染、道路拥堵、事故频发等问题引起了欧洲民众的反思。非机动交通模式低速但绝不低效，这一理念随后被大多数西方城市所接受，并由此带动了非机动交通的复兴。20世纪70年代中期以来，非机动交通特别是自行车交通重新得到重视，并在欧洲城市政府的大力提倡下，出现了可喜的复苏。值得借鉴的做法主要有：

　　一是重视加强对非机动交通的宣传倡导。2009年5月，欧洲自行车推广大会在布鲁塞尔举行，近30个欧洲城市的代表签署了共同宣言，承诺在城市中大力推广使用自行车。不仅欧洲，连美国这样的汽车大国也出现“自行车热”，骑车上班正在成为一种时尚。

　　二是完善非机动交通基础设施建设，实行路权优先，设立步行区。国际上很多城市采取各种措施鼓励自行车出行。韩国以节能减排为目标，开始着手修建和完善自行车专用道，扶植自行车相关产业发展。法国在交叉口设有自行车专用信号灯，实行自行车优先通行原则。

　　在城市中心区公交发达、商业繁华的地区开辟“交通绿岛”步行区是近年来欧洲许多城市采用并取得成功的一种做法。巴黎、慕尼黑和苏黎世的步行区不仅有效疏导了交通，而且成为城市中最精彩、最有吸引力的亮点。

　　三是制定实施鼓励自行车出行的政策措施，促进非机动交通发展。一方面，采取优惠政策措施，鼓励公众利用自行车出行。如美国参议院通过法案，利用税收优惠鼓励雇主给骑车上班的雇员每月40美元到100美元补贴。另一方面，大力发展公共自行车系统。其中比较有代表性的是法国巴黎、里昂和西班牙巴塞罗那。

4. 管理方面

北京该加大实施车辆使用控制手段了！
世界银行东亚和太平洋地区首席基础设施专家 刘志
　　世界上没有特大城市能够通过道路建设手段解决交通堵塞问题，中国城市应在有车族锁定随心所欲的私家车生活方式之前，及早实施私家车需求管理措施。但是，正在走向拥堵的城市往往像个不太理智的病人一样，在病重之前拒绝吃苦药。当一个问题真正来临之前，政府难以花力气去做预防之事。毕竟，发展中国家的城市政府要办的大事很多，当车流还能动时，干吗去控制它们呢？然而，这恰恰是发展中国家许多城市在汽车交通上犯的错误。

　　面对日益增长的交通流，中国许多特大城市和大城市普遍选择建设和拓宽道路的方法，甚至不惜拆除绿化分隔带和自行车道、缩小人行道，来满足小汽车的通行需求。它们都尽量不得罪有车族，不采用各种行政和价格控制手段，来抑制私家车的购置和使用。结果呢，城市交通基础设施建设投资的大部分都服务于有车族，并无形中也让公交乘客、自行车使用者和步行者为私家车买单。可惜的是，有车族不知道这些，只一味抱怨。现在有车族已在宠溺中成长壮大。

　　城市政府的工作是提供合理的可替代的交通方式，比如，舒适便捷的公共汽车、安全的自行车道、方便可达的轨道交通。实施行政和价格手段控制车辆的购置和使用，是为了纠正长期的政策扭曲，为有车族提供公平合理的激励，让他们转到其他交通方式上去。

　　该是时候让北京的有车族明白这些道理，该是时候加大实施私家车使用控制手段了。

精细化的交通设计与交通管理
同济大学交通运输工程学院教授 陈小鸿
　　缓解大城市交通拥堵最根本的出路是引导更多人放弃小汽车出行，选择使用公共交通系统。从这个角度来讲，交通系统规划与建设的目标就是不遗余力地扩大公共交通的运输能力和效率，增加它的吸引力和竞争力。而在国内一些大城市的交通结构中，公共交通的分担率还完全达不到一个大城市所应预期的目标。缓解城市交通压力，形成完善的公共交通网络，除了需要发达的“硬”设施，“软”的精细化设计与管理措施也必不可少。很多城市恰恰就在发展中忽视了这些细节，造成了积重难返的交通顽疾。

　　例如，在路网结构方面，东京、伦敦、巴黎甚至是纽约，都具有稠密的道路交通网络，给交通管理带来了比较大的空间与可能性。国内城市的路网结构存在先天不足，过去相当长时间往往都是注重建设快速路和主干路，配套路网运行条件差导致无论长、短途交通都向快速路、主干路集中。而快速路和主干路一旦发生交通拥堵，会迅速地产生负向反馈，再加上支路系统不畅，难以进行疏解。现状道路在使用管理上也比较粗放。而在国外，每一条车道的使用，每一个道路交叉口，甚至每一座公交车站的位置，都会进行专门的交通设计和评估，并且会不断地进行优化。因此，要缓解城市交通拥堵，国内城市在交通设计和交通管理的精细化程度上，还具有较大的提升空间。

明确中心城区私人小汽车交通的定位
北京交通大学教授 毛保华
　　缓解北京交通拥堵难题要从两方面入手：一是调整中心城区交通结构。东京、伦敦等国际化大城市，中心城区公共交通比例都在60%以上，而目前北京远远达不到这个比例；二是明确中心城区私人小汽车交通的地位和发展思路，尤其重要的是要通过交通管理政策引导市民合理使用小汽车，而不是过度使用小汽车。换言之，改善公共交通服务必须要与控制中心城区私人小汽车使用水平同时抓，“两手抓，两手都要硬”才能从根本上缓解北京市中心城区的交通拥堵状况，保障居民在中心城区出行的高效与便捷。

拥堵收费应结合实际做好调研与配套工作
柏诚工程技术(北京)有限公司城市与交通规划部总监 王江燕
　　征收拥堵费在国外早有实践和经验，值得北京借鉴。目前实行较好的有英国伦敦和新加坡，两者具体操作方式不同。伦敦划定中心城特定的闭合区域，在工作日早7:00至晚6:00征收拥堵费，基本费率每日9~12英镑，根据付费时间和方式有所不同，自动付款和预付费率较低。自2011年1月4日，付费地区缩小，但提高了费率。新加坡则采用动态机制，根据实时的交通拥堵状况，划定不同的征收区域，并采用不同的费率。就北京征收拥堵费而言，无论采用伦敦模式或是新加坡模式，都应经过前期很多调研，结合北京特点，制定适度并有效的征收范围和费率标准，并做好相关的配套设施安装和政策对接工作。

智能交通管理系统的建设
清华大学交通研究所原所长 史其信
　　解决公交出行问题，应该建设完善的一体化公共交通系统，包括换乘节点、出行接驳以及准点运行等保障体系。一方面，在规划上要形成公共交通快速网络，提升公共交通运输效率和服务水平，特别是地面公共交通，公交的客运保障能力也需要加大投入，以使其便捷、安全和舒适；另一方面，公共交通系统要采用信息技术和控制技术，实现公交系统智能化的调度与管理，提高信息服务水平，保证人们能够在出行前或者出行过程中，了解各方面的交通信息，保障出行效率。

　　治堵新方案中明确要求加大交通管理措施的力度，其中智能交通管理系统的建设也是十分重要的方面。突出“科技治堵”应该是当前以及今后的重中之重，特别是采取先进的信息技术、网络控制技术等互联网技术加强对车辆移动的动态感知和全程控制，从而从根本上解决道路安全和通畅。建设“汽车移动互联网”是下一代智能交通系统的主要发展方向。

　　智能交通系统的发展不仅需要技术创新，更需要体制创新。由于部门条块分割、信息不能共享等非技术问题不能很好解决，致使智能交通系统的建设虽然不断投资，但“信息孤岛”一直没有完全解决。所以智能交通系统的发展，不仅仅要重视解决技术问题，更要重视解决非技术问题。

(以上内容据新华网、凤凰网、中国日报、中国青年报、新京报、北京日报、京华时报、北京晨报、 法治周末 、科技日报、国际在线、每日经济新闻等综合汇编)

相关链接

　　1. 北京宣言：1995年11月，原建设部、财政部、中国人民银行、世界银行和亚洲开发银行联合主办了“中国城市交通发展战略国际研讨会”。会议就中国城市交通发展的一系列战略问题达成了高度共识，讨论通过《北京宣言：中国城市交通发展战略》，全面提出中国城市交通发展进程中，应遵循的五项原则、四项标准和八项行动。时至今日，其仍对中国城市制定交通发展战略和规划具有较强的指导和参考价值。

　　2. 罗马宣言：2005年6月，国际公共交通协会(UITP)在56届UITP世界大会上，倡议世界各地政治首脑做出关于加强发展公共交通系统的承诺，即《罗马宣言》。以此希望城市、地区及国家领导人实施以公共交通为主的交通政策，并承认公共交通状况的改进是促进增长、实现经济及社会发展以及减少环境危害的催化剂。公共交通是城市交通可持续发展的基石，《罗马宣言》中涉及的理念、原则和思想，应是城市公共交通发展与规划中始终遵循的宗旨与共识。