文章编号：1672-5328（2006）01-0005-06

仇保兴
（中华人民共和国建设部， 北京 100835）

摘要：对我国城市公共交通面临的主要问题与挑战进行了分析：当前公共交通面临私家车迅猛增长， 交通供需矛盾突出；对公共交通投入不足，公交优先战略落实不到位；城市公共交通行业改革滞后，市场运作不规范；行业安全和社会稳定形势严峻；城乡公共交通发展差距拉大，乡镇居民的基本出行需求得不到满足；行业科技水平低，服务质量与群众要求尚存较大差距等问题。指出我国正处于城镇化与机动化并存的关键时刻，推行公共交通优先发展战略，决定了城市的持续健康发展和我国能源的消耗方式。从8个方面论述要抓住重点，狠抓落实，全面推进城市公共交通事业健康快速发展。

关键词：城市公共交通；公交优先；战略

中图分类号：U491

文献标识码：C

　　城市公共交通的优先发展，事关和谐社会的构建和科学发展观的落实，是应对能源危机的主要策略之一。但实施多年的“公交优先战略”在我国许多城市奏效不大，亟需改进。

1 我国城市公共交通面临的主要问题与挑战

　　1) 私家车迅猛增长，交通供需矛盾突出

　　按照一般规律，人均GDP达到1 000美元是轿车进入家庭的起跑线，达到3 000美元时，轿车将大规模进入家庭。我国已有一些城市人均GDP超过3 000美元，已经到了轿车进入家庭的快速发展阶段。小汽车的快速增长直接导致城市交通供给紧张程度的提高。这几年，我国小汽车的增幅呈翻番的趋势，根据世界城市发展的规律，此时就是公共交通、城市交通与城市发展、人民群众的需求矛盾最尖锐的时候。

　　城市道路网密度不足较为普遍。在美国典型的方格式城市中，一个街区的长度通常是75 m，我国许多城市道路却长达250 m。截止2003年，全国城市人均道路面积仅为9.34 m2，城市道路网密度只有7.35 km/km2，城市道路面积率只有11.2%，大大低于国际水平。由于我国城市土地资源十分短缺，无论在短期内或未来，我们都无法也不可能通过城市道路的大量投资和快速延伸来满足交通的发展。因此，城市的发展必须要走紧凑式模式，采取公共交通主导型模式。我国城市的公共交通系统，就是要以有限的道路资源来满足日益增长的人民群众无限的交通便利需求。这是个必然趋势，这是由国情决定的，也是由科学发展观决定的。有人曾对伦敦中心区的交通拥堵问题做过计算机模拟测算，结果表明，即使把伦敦中心区所有的建筑架空，下层全部变成道路，也不能解决交通拥堵问题。国际经验证明，特大城市中心区的交通问题只能通过发展公共交通和限制一般车辆的需求来解决。

　　2) 对公共交通投入不足，公交优先战略落实不到位

　　城市公共交通在保障城市交通畅通，城市经济、社会健康发展和保护环境方面具有不可替代的作用。2003年，全国用于城市公交的投资虽然达到了281.9亿元，但仅为全国城市GDP的0.24%。在已完成的城市道路交通投资中，公交投资仅占12%。投资结构不合理，资金不足，已经成为阻碍城市公交发展的根本性问题。

　　公交优先战略没有落实到位，公交经营环境恶化。许多城市设置的公交专用道标准明显偏低，甚至有些城市设置的公交专用道并不是让公交车优先通行，而是什么车都可以通行，限定公交车辆不得借用其他车道，致使公交车辆速度反而下降。在国外的城市，其他道路上即使等候车辆再多，公交专用道没有公交车辆，其他车辆也不得通行。而我国许多城市的公交专用道设置，大都是把非机动车道稍微加宽，公交车与非机动车同行，相互干扰严重，这样反而使公交车辆行驶速度下降，由此造成公交出行时间增加，营运速度、准点率下降，导致公交出行分担率的下降。许多城市在保证场站用地方面，没有落实公交用地政策，要求公交企业与一般经营性企业一样以市场价格购买土地使用权。在财政补贴和财政补偿方面，许多城市对公交企业还没有形成一套科学合理的补偿机制，财政补贴严重不到位。一些城市还出台了许多面向社会特殊人群乘坐公共交通的优惠政策，但却没有给予企业应有的补偿，致使公交企业背上了沉重的包袱。

　　3) 城市公共交通行业改革滞后，市场运作不规范

　　近年来，全国各地对城市公共交通行业改革做了许多有益的尝试，取得了一些经验，但总的来看，我国城市公共交通行业市场化改革与发展的实效还不够明显。一方面，城市公交行业市场化改革进展比较缓慢。一些城市政府主管部门政府职能转变不到位，习惯于直接管理企业，不善于进行市场监管。政府在市场规则的制定、企业行为的规范、服务质量的监管上缺位、失位。一些公交企业仍然存在“等、靠、要”的思想，难以成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。

　　另一方面，城市公共交通市场化改革过程中存在各种不规范的市场运作行为。一些城市在公交体制改革过程中将所有的城市公共交通企业一卖了之。而不少已改制的公共交通企业为了赢利和尽快收回经营权成本，不顾安全与乘客利益，争抢客源，竭尽所能地降低营运成本，提高收费标准。一些企业为了提高经济效益，内部实行以经营收入为考核目标的线路承包、单车承包、司乘人员承包等单纯的利润承包方式，司机为了完成经营任务疲劳驾驶。只注重经济效益而忽视社会效益的改革，严重侵害了广大乘客的利益，也影响到公共交通功能的进一步发挥和持续健康发展。

　　4) 城市公共交通行业安全和社会稳定形势严峻

　　近年来，城市公共汽、电车安全生产形势，总体状况良好。但在一些城市中由于公交无序竞争、争抢客源、安全投入不足、管理不到位等原因所引发的交通安全问题也时有发生，公共汽、电车交通事故又有上升趋势。同时，我国地铁等轨道交通的建设、运营安全等问题也日益突出。我国城市轨道交通发展历史较短，投入经营的城市较少，设计标准较低，安全设施投入不足，法规不完善，加之早期建成投入运营的轨道交通系统设备老化现象严重，防灾安全设施不够，处置应对突发事件特别是人为破坏的能力严重不足。日本、韩国、莫斯科和纽约地铁事故表明，地铁一旦出现事故，其后果必然是严重性的、灾难性的、全面性的。对此，我们切不可掉以轻心。

　　另外，城市公交行业的稳定形势也不容乐观。由于少数企业改革不规范使企业职工利益受损，导致个别城市公交企业工队伍出现不稳定，集体罢工、上访等情况时有发生。同时，出租汽车行业由于管理体制不顺、经营权出让与转让不规范、乱收费、企业经营不规范、非法运营车辆猖獗等因素，造成出租汽车司机合法权益受到侵害，集体上访、冲击政府机关、堵塞交通等群体性事件也屡屡发生，在一定程度上影响了社会稳定。

　　5) 城乡公共交通发展差距拉大，乡镇居民的基本出行需求得不到满足

　　随着我国城市化进程的发展，城市经济活力不断增强，但是城乡差别越来越大。城乡之间人、财、物流通速度大幅度增加，但乡村的道路车辆配套设施等交通条件，以及经营服务和管理水平没有城市公交那样规范和健全，导致农村客运市场交通事故不断增多，安全形势十分严峻，广大人民群众反映非常强烈。

　　从全国大多数地方来看，目前城市公共交通仍然局限于城区，主要为城市居民服务，在促进城乡交流方面做得还很不够。少数地方还存在城市之间对公交车、出租车实行相互封锁，不准对方进入，有的甚至发生城市公交车与乡村客运线路的恶性竞争，导致城乡结合部公交客运市场混乱，群众利益受损。

　　6) 行业科技水平低，服务质量与群众要求尚存较大差距

　　我国城市公交行业仍停留在人力资源密集型的粗放经营阶段，人车比例较高，企业营运管理信息化水平较低，运营效率不高。城市公共交通行业从业人员的素质、职业技能和服务意识、责任追究制等还没有得到很好的完善。职业技能培训的内容和形式还比较单一，城市公共交通行业服务内容和方式也需要不断创新。总之，我国公共交通服务的快捷化、信息化、人性化、舒适化还有待极大改善。

2 抓住重点，狠抓落实，全面推进城市公共交通事业健康快速发展

　　目前，我国正处于城镇化与机动化并存的关键时刻，能否采取决然措施推行公共交通优先发展战略，不仅决定了城市交通能否满足人民群众的最大需求，决定了城市的持续健康发展和我国能源的消耗方式，还决定了能不能实现科学的发展观和可持续发展。面对新形势、新挑战，在这一关键时期，我们要切实抓好以下几个方面的工作，确保公交优先战略得到贯彻落实。

　　1) 充分认识城市公共交通的性质、地位和作用

　　当前，我们要下大力气来研究城市公交在城市发展中不可取代的重要地位，研究强化城市公交与城市人居环境的协调关系，研究根据国情选择公交优先的城市交通模式的必然性。

　　一是公交优先有利于保证城市的可持续发展。我国的城市发展只能走土地节约型、资源节约型的可持续发展之路。在未来的30~50年快速城镇化进程中，城市的人口密度必须保持在每平方公里1万人左右。这就决定我国城市道路的面积不可能像发达国家那样达到建成区的20%甚至30%的水平，也不可能通过扩大城市规模和降低城市密度来满足私人轿车的发展。美国人通过历史教训的痛苦反思，提出了城市精明增长的立法导则。即从现在开始，郊区化要收缩，要重建公共交通系统，走紧凑化的城市发展道路。我国要吸取美国郊区化蔓延的教训，认清公共交通的发展是决定城市形态和城市人口密度，节约使用土地、能源，实现城市可持续发展的关键措施，进而决定整个国家的耕地保护、环境保护、经济社会可持续和中华民族和平崛起的战略。

　　二是公交优先发展战略所处的地位非常重要。在城市化、机动化过程中，公共交通恰恰起着一个枢纽的作用。从全球机动化发展的经验来看，如日本、巴西、德国以及西欧的大部分国家，虽然每个家庭拥有2辆小汽车，但是，小汽车的使用率却很低，一般(75%的小汽车)只是在周末举家外出旅行时使用，而公交车日常乘坐率达到了70%以上。这就决定了这些国家以较少的能耗实现GDP的增长。我国人多地少、资源贫乏，就更要走一条集约使用能源和资源城镇化道路。所以，必须要通过公共交通的优先发展来满足人民群众日益增长的出行需求，而决不能单纯依靠私人小汽车。居民可以拥有小汽车，但是不能代替公共交通。我国应该向西欧这些可持续发展搞得好的国家学习，小汽车日常使用率不能高于30%。从另一方面看，我国既然确立了集约型的城市发展道路，这就决定要用非常有限的道路资源，来满足人民群众无限增长的交通安全和交通舒适的需求。解决这个矛盾只有一条路可走，就是实现公交优先，而不是私人小汽车优先。反之，我们就不能保持城市以集约型发展，也不可能实现城市的可持续发展。

　　三是公交优先符合最广大群众的根本利益。公共交通是城市人民政府直接为群众提供出行服务的一项重要基础设施，其社会公益性十分明显。公共交通设施的完善程度、市场管理的规范程度、经营服务的文明程度等等，都直接决定了群众的生活质量，直接影响着党和政府在群众中的形象。公交优先是落实群众优先的一项重要任务。道路资源是有限的，公交优先就是老百姓优先。这是落实“三个代表”重要思想和落实科学发展观的具体体现。在西方国家也有这样一个理念，就是城市规划、建设和管理一要尊重自然、尊重生态；二要尊重地方的文化，尊重自己的国情、市情；三要尊重普通老百姓。富人、有权的人可以逃避环境、逃避拥挤，需要我们关注的是占总数90%的普通老百姓的出行，要使他们的出行得到最大的便利和舒适。因为这些方面是市场不能自行调节的。在城市交通建设规划过程中，必须把注意力更多地放在公共交通和满足绝大多数人民群众的出行需求上。

　　2) 认真编制公交规划，加强公交优先的法规建设

　　抓好城市公共交通工作，重要的前提条件是科学地编制城市公共交通规划，强化法规建设。“城市综合交通规划”是《城市规划法》所确定的一项规划，通过此项规划的编制来确定城市交通发展目标和战略，确定交通发展和土地利用的关系，保证城市公共交通发展的用地需求，优先建设公共交通基础设施，并将其纳入城市总体规划和各类法定规划之中。通过编制“城市公共交通专项规划”，明确不同类型的公共交通工具的功能分工、线网分布及设施配置、场站规模、空间布局形态和换乘关系。通过这两种规划，来妥善安排各类交通方式之间的衔接，进一步提高公共交通的吸引力。对拟建轨道交通的城市，要认真组织编制“城市轨道交通建设规划”。要明确轨道交通远期目标和近期建设任务以及相应的资金筹措方案；明确轨道交通的线路站点选址、沿线用地规划控制以及与其他交通方式的衔接；明确轨道交通是整个城市公共交通的有机组成部分，是城市综合交通系统的骨干，而不是独立的一个系统。许多城市由于认识不到位，轨道交通建成以后，与其他交通方式的换乘非常困难。所以，必须把轨道交通与其他公共交通有机地、系统地连接在一起，努力实现零距离换乘，这是非常重要的规划编制原则。

　　各地要按照《中华人民共和国行政许可法》的要求，从本地实际出发，对现有公共交通的法规、规章、制度进行全面深入地清理和调整。要借鉴国外城市公共交通管理的成功经验，提出我国城市公共交通的法律法规体系框架。各个城市的公交部门都要力争通过省级人大和特大城市的立法权，对公共交通优先的法规加以明确。建设部将根据地方的立法情况及时加以收集、整理，出台我国城市公共交通、轨道交通的相关条例和管理办法。各级建设行政主管部门要依法加强对城市公共交通市场的监管，规范各类市场主体的市场行为，维护市场秩序，坚决查处各类违法、违规行为，保障城市公共交通经营者的合法权益和乘客的切身利益。

　　3) 加强城市公交基础设施建设，大力发展大运量的城市公共交通系统

　　各地要按照“统一规划、统一管理、政府主导、市场运作”的原则，进一步加大城市公交场站等基础设施的建设力度。各城市要积极拓展建设资金渠道，鼓励社会资金投资建设公共交通设施。加大城市公交建设的投入比例，城市公交建设资金占城市道路交通固定资产投资的比重，要从2003年的12%逐步增加到30%~40%。对于公交场站设施建设的用地需求，各地要按照国家有关政策实行划拨，保证城市公共交通发展建设用地。要大力建设综合性公交换乘枢纽等基础设施，以缩短不同交通方式之间的换乘距离和时间。对已投入使用的公交保养厂、停车场、首末站等场站设施，不得随意改变用途。要建设港湾式停车站，以满足城市交通发展的要求和方便居民的出行。机场、火车站、客运码头、居住小区、开发区、卫星城、大型公共活动场所等重大建设项目，应将公共交通首末站或停靠站建设作为项目的配套设施，同步设计、同步建设、同步竣工。各级建设行政主管部门要加强监督管理，按照《建设部关于优先发展城市公共交通的意见》(建城[2004]38号)的要求，对于不按规定配套建设公交场站的重大建设项目一律不予审批，不予验收。各城市建设行政主管部门要与公安交警部门密切配合，根据实际需要，在城市主要交通走廊设置公交专用道，形成公交专用道网络。公共交通专用道要配置完善的标志、标线等标识系统，做到清晰、直观。特别要加强公交专用道的监控和违规处罚的力度，真正做到“专道专用”，提高公共交通车辆的运行速度和准点率。各地要根据城市道路特点、交通流动规律以及车辆特性，优化交通信号配时，科学合理地设置公共交通车辆优先通行信号管理系统，减少公交车辆在道路交叉口的停留时间，确保其快速通过交叉口。

　　目前，各地建设地铁的积极性很高，建设公交专用道热情不高，这方面一定要适度调整。通过公交专用道建设，可以发展另一种大容量的、快速的公共交通(BRT)系统。联合国及一些国际组织认为BRT系统是中国必须优先采用的系统。现在许多城市都盲目搞地铁，而不考虑地铁的巨额投资、系统的脆弱性、长周期性，仅把地铁看作是现代化的标志和国际大都市的标志，看作是事关城市形象的工程，这是非常片面的。为此，国务院把地铁建设也列入固定资产清理整顿的对象。我国必须在今后五年内，选择若干个城市推行BRT系统，并希望北京、上海先行，在全国起到带动作用。

　　4) 完善公交优先的各项经济政策，建立公交发展的政策补偿与市场补偿机制

　　公交行业的公益性定位，决定了各地政府的责任和公交企业的责任，城市人民政府有责任为市民提供价格低廉、方便、舒适、快捷的交通服务，这也是为什么不能把城市公共交通完全的、简单的进行市场化的主要原因。城市公共交通首先必须满足社会的需求，其次要满足可持续发展的要求，第三，要满足经济效益的需求。所以，它不能像一般的企业仅仅只具有一个经济目标，而没有社会和生态目标。正因为三大目标同时存在，因此，必须通过政府的扶持、市场的监管、经营权的特许等措施系统地进行体制创新，而不能采取一般国有企业的简单市场化。同时，公共交通被定性为社会公益事业，所以政府必须加大投入，把公共交通的发展纳入公共财政体系，统筹安排、重点扶持。公交企业不应该是暴利行业，但也不应该完全是亏损行业。关键是通过以省为单位，进行各城市公交行业的比较分析，来确定合理的人车比、票价和竞争方式。这三个方面的合理性是很重要的。凡是公益性功能造成的政策性亏损，应由政府全额予以补贴，这种补贴必须通过政策和法规来确定。世界上许多国家都长期实施对公交企业给予稳定的、法定的公共财政补贴与价格政策。如法国、德国、英国、瑞士对公交企业的财政补贴占成本的30%，比利时、意大利、荷兰则高达75%。有的城市、有的区域甚至免费，如美国斯坦福大学校园内的通勤车辆就是全部免费乘坐，使进入校园的私人轿车减少了40%，空气污染程度降低了70%，道路的畅通率提高了一倍。

　　必须建立规范的公共财政补贴制度及补偿机制，划分政策性亏损和经营性亏损的范围。省级建设行政主管部门要和公安部门密切配合，对各城市的公交优先进行评估，对财政补贴进行评价，对企业经济效益进行比较，这样可以督促每个城市提高公交经营效益。要形成城市与城市之间公交企业的有益竞赛，而不能单纯追求车与车之间的经济竞赛，国外称之为标杆式竞争，而不是自由竞争。建设部也将在全国范围内进行评价，并和公安部一起对竞赛优胜的企业经营者和主管部门负责人给予一定的奖励。

　　5) 坚持城市公交市场化改革的正确导向

　　一是要正确理解打破行业垄断。开放公共交通市场，要在政府监管的前提下，鼓励有序竞争。在政策导向和管理措施到位的基础上，积极鼓励优势的公共交通骨干企业通过跨地区、跨地域、跨城市的参股、控股或委托经营等形式兼并中小和弱势企业，参与中小城市公共交通的经营，通过资产重组，使骨干企业经营向集约化、规模化发展，实现各地的优势互补。同时，城市公交可以向农村延伸，小城市的公交可以由大城市的公交企业来承包。要打破城乡区域之间界限和行政区的垄断。

　　二是要正确理解产权制度改革。产权制度改革应是多样化的，第一种模式是原有的国有企业通过吸引优势企业入股甚至控股，继续保持它的规模；第二种模式是将公交运行管理比较好的垄断性公交企业改组为集团，下面组建3~4个独立的由集团公司控股的公交公司，公司之间独立核算，相互进行服务质量、效益的竞赛，通过竞赛达到良好的经营状态；第三种模式是城市主要线路保持不变，由骨干的大公司进行稳定的经营；第四种模式是中、小城市的公交企业可以由外来优势企业进行兼并承包经营。

　　三是要正确理解公共交通线路经营权授予。公共交通线路经营权的授予，属于特许经营的范畴，应在政府的监控下实行有限度的竞争。正确的竞争方式应该是服务质量的竞争，社会效益的竞争，在此基础上再推行经济效益的竞争。要按照“打破垄断、适度竞争、规范服务、便利于民”原则，来推行公共交通线路经营权的授予。对线路特许经营权的改革，小城市、新建城市、卫星镇等可以一步到位，但是特大城市、大城市应该分期分批进行。对于原来运营好的公交线路，应该基本保持现状；对于新建的道路、通向农村的道路、新辟的公交线路，可以采取经营权招投标的办法从优择定运营企业，但要签订包括服务质量、准点率、生态改善等指标的合同。三个效益必须同时在合同中体现，不能仅有经济目标。

　　6) 统筹发展城镇公交，促进城乡协调发展

　　中共中央十六届三中全会指出，完善社会主义市场经济体制要贯彻“五个统筹”、做到“五个坚持”。“五个统筹”中的统筹城乡发展、统筹区域发展，就是要以城市带动农村，打破城乡二元结构，统筹解决资源配置和城乡差距，这对城市公共交通走向农村提出了新的要求，也为城市公共交通开辟了新的发展空间。

　　城市人民政府应从加快城乡协调发展的角度，从财税体制、市场管理、行政职能等各方面改革入手，打破计划经济体制造成的行政区划和市场分割的弊端，将郊区乡镇的客运交通及时纳入城市公共交通系统中，统筹研究公共交通发展规划，提供必要的经济优惠政策，把城市的活力、城市的文明、城市的舒适尽快让农村的居民来享受，带动农村的发展，进而消除城乡差距。

　　7) 提高服务水平，确保营运安全

　　城市公共交通企业要加大科技投入，提高车辆、运营调度、查询、场站管理等系统的科技含量。同时，要不断提高行业服务质量和水平。要通过一切有效的政策和措施，让城市公共交通设施变得非常舒服、方便、快捷、安全。这样不仅是普通老百姓而且越来越多的有钱人的出行也会选择公共交通。如果不重视公共交通的人性化，使乘坐公交成为一件苦差使，那么一旦普通百姓有了足够的收入，他们一定会购买私家车来取代公交。城市公共交通行业是城市重要的“窗口”行业，也是与人民群众生活息息相关的行业，各地要坚持“以人为本”、科学发展观等原则，创新服务理念，创优服务方式，丰富服务内涵，加强精神文明建设，充分发挥“青年文明号”的示范作用。

　　各地要牢固树立“安全第一，预防为主”的思想，把公共交通建设和运营安全作为头等大事切实抓好。各级政府要认真贯彻落实建设部等九部委《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》(建质[2003]177号)，切实加强轨道交通的安全管理，提高应急事件的处置能力。

　　8) 继续开展各项专项治理活动，创建绿色交通示范城市

　　要深入开展清理整顿城市公共客运交通专项治理活动，以国务院和建设部下发的文件为指导，根据城市的规模、经济发展水平、出行需求等综合因素，科学合理地制定城市出租汽车规划，严格按照市场容量和发展规划，合理确定运力投入。严禁盲目投入，出租汽车有效里程利用率低于70%的城市和地区，不得以任何形式增加或变相增加新的出租汽车。要严格规范出租汽车经营权出让和转让行为，坚决纠正为筹集资金盲目向市场投放车辆的做法。需要实行经营权有偿出让的城市，必须报省、自治区、直辖市人民政府批准。严禁以审批方式无偿获得出租车经营权的企业和个人擅自转让经营权。要加强出租汽车司机队伍建设，提高司机的法制观念，教育引导遵纪守法、依法维权，依法解决各类纠纷和矛盾。坚决打击非法营运行为，对非法营运的摩托车、残疾人专用车、通勤车和其他社会车辆等要严肃查处，坚决取缔。同时，各地建设、公安、交通等部门要坚决制止针对出租汽车的各种不合理收费和乱罚款，为出租汽车行业创造一个良好的发展环境。

　　要深入开展“畅通工程”活动和创建“绿色交通示范城市”活动。按照《国务院办公厅转发公安部、建设部关于实施全国城市道路交通管理“畅通工程”意见的通知》(国办发[2000]18号)和《建设部、公安部关于开展创建“绿色交通示范城市”活动的通知》(建城[2003]169号)文件要求，各地建设和公安部门要加强协作配合，采取有效措施，真正把优先发展城市公共交通的各项政策措施落到实处，努力实现“争取用五年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通的主体地位”的目标。建设部、公安部将进一步深化畅通工程工作，推动“绿色交通示范城市”创建活动，各地要精心安排，认真组织，切实抓出成效。