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非常态交通管理
COVID-19疫情对城市规划的若干启示
发布时间:2020-3-2512:26:57来源:中规院西部分院公众号作者:未知   

  著名历史学家威廉·麦克尼尔曾说“自从人类出现,传染性疾病便随之出现,什么时候人类还存在,传染病就存在”。历史上黑死病、霍乱、天花等令人恐惧的恶性传染病都造成了大量的人员死亡。然而席卷全球的传染病并非只记录在历史书里,自2007年世界卫生组织WHO颁布了管理全球卫生应急措施的《国际卫生条例》,“国际突发卫生事件(PHEIC)”一共声明过6次,每次疫情都为全球敲响警钟。

  进入二十一世纪后,全球城市化进程加快,超大型城市地区不断涌现、城市功能高度密集和混合,为疫病在全球的蔓延提供了绝佳的条件。2003年的非典疫情中,人口稠密、经济发达的广州、香港、北京等特大城市爆发迅猛。本次COVID-19新型冠状病毒在武汉爆发,随后快速扩展至全球,韩国首尔、日本东京、意大利伦巴第大区等人口稠密城市疫情首当其冲。因此疫情不仅是对生物医学科学的挑战,更是对城市社会治理的一大挑战。历史的经验教训表明,在人群的关联性和流动性不断加强加密的城市化进程中,城市必须做好应对传染病随时爆发和流行的相应计划,空间规划与治理体系需要系统完善。

  


  1 反思城市建设密度与布局模式

  重新审视高强度、高密度的城市开发建设模式。近年来,快速城镇化的风潮下,盲目提高开发强度,高层、超高层居住小区成为中国城市甚至县城的基本居住形态。但高密度居住小区在各种灾害面前往往风险极高,除遇到火灾、地震等自然灾害时难以救援逃生外,其特殊的建筑结构对传染病的传播也极其有利。2003年SARS爆发时期,仅香港淘大花园一个小区就有321人感染,42人死亡,经调查后发现,病毒极有可能是通过建筑排水管网与楼道通风天井垂直传播。本次COVID-19疫情中,高密度住宅弊端同样暴露无遗,由于高层住宅住户不可避免地共用大堂、电梯与走廊等空间,极易互相传染。为此防疫部门不得不做出“一户瞒报整栋隔离”的严苛规定,极大增加了医疗资源压力和疫情防控成本。中国城市规划设计研究院原院长李晓江认为“高层住宅是中国社会未来最沉重的社会负担,而且可能是无解的负担!”中国城市化进入下半场,然而在取得辉煌成绩前仍需保持冷静,对高强度模式发展进行深刻反思。

  坚持组团式发展,增强城市生态空间的阻隔功能,提升城市的天然免疫力。为了解决人口膨胀、交通拥堵、环境恶化等城市病,全球超大特大城市都开始谋求以组团式结构发展,利用自然要素如山体、水系、绿地等生态空间对城市空间进行解构,布局各项城市要素。组团式城市在疫情应对方面也具有天然的优势,组团形态保证区域的相互独立,既可以避免超大城市内部过于频繁的人员流动,亦可在防疫期间独立运行,防止整个城市系统陷入瘫痪。作为组团分割的生态空间不仅提供生态服务、休闲游憩、避难防灾等场所,在本次疫情中又扮演了防疫隔离屏障的重要角色。重庆是最具代表性的组团式结构城市,城区有“两江”、“四山”作为天然的生态阻隔,在本次疫情中起到一定的阻断病毒跨区传播效果。疫情爆发之初,香港学者预测重庆或是下一个疫情严重的城市,而重庆并未大面积爆发,除严格执行各项居家隔离政策外,组团式城市结构也功不可没。

  


图 重庆市空间结构示意图(重庆市总体规划2014版)

  在兼顾节约土地与规模效益前提下,充分释放城市宜居畅行和优化生态环境的潜能,是城市化下半场的重要课题。以雄安为例,雄安新区采用组团式布局方案,并设置蓝绿空间不低于70%的硬指标,对于遏制城市过度连片发展,避免城市高密度造成的疫病传播具有非常重大的意义。

  


图 河北雄安新区绿色空间布局图

  2 构建城市风险评估与韧性安全体系

  韧性城市(Resilience City)是指有能力吸收、恢复和应对未来冲击(包括经济、环境、社会等领域)的城市。近年来韧性城市相关问题成为城市规划学界关注的焦点之一。韧性城市要求城市规划建设管理中充分考虑各类安全风险,构建能够应对各种风险、有弹性的、有迅速恢复能力的城市。伦敦针对城市韧性建设,发布了韧性战略规划2020,其中对城市近期面临的各个方面的冲击、压力进行分析,制定了21项行动计划。

  


图 伦敦城市韧性战略2020

  韧性城市的构建要求对城市各类风险进行系统性评估。IPCC政府间气候变化专门委员会长期致力于研究气候变化带来的风险,形成了较为完善的风险评估框架体系,即通过风险构成三要素:灾害识别(Hazard)、暴露度(Exposure)、脆弱性(Vulnerability)三个维度对城市风险进行识别,WHO世界卫生组织曾利用该框架体系评估食物传播疾病风险。

  


图 伦敦市主要风险分析(伦敦城市韧性战略2020)

  韧性城市需要有防灾减灾基础设施作为支撑。遭遇疫情等突发事件时,城市卫生基础设施就像生命线一样不可或缺。面对严峻的疫情,政府部门果断决定建设火神山、雷神山医院。在短短十天时间内建设大规模的临时医院,体现了政府的应急组织能力,也极大地鼓舞了全国人民。但疫情过后应该反思,是否应该在城市规划阶段即开展应对疫情爆发、恐怖袭击、战争等极端情况的紧急医疗设施预留选址研究,并对用地进行预控及建筑方案提前设计。同时在常规医疗设施内预留“应急备用诊区”等用地,可大幅提高疫情爆发初期收治效率。在本次COVID-19疫情爆发时,上海市公共卫生临床中心便立即启用了预留的“备用诊区”,即一片约5公顷的巨大绿地,紧急扩充约600个临时床位对确诊的新型肺炎病患进行集中隔离治疗。此外“方舱医院”作为一个新名词出现在公众视野——武汉市将会展中心、体育场馆改造为临时医院,收治轻症患者,也是应急设施平战结合的一种有效方式。但传染病治疗对设施有特殊的要求,以普通公共建筑作为疫病收治场所必须要有充分的论证研究,以保障医务人员、病患以及周边居民的安全,同时还应考虑到疫情后续利用是否有潜在风险。

  


图 上海市公共卫生临床中心卫星影像

  3 整体提升都市圈突发事件应对能力

  此次疫情提醒我们,在一个城镇集群化的社会中,已无所谓“地方性传染病”存在。任何一个地区发生严重的公共卫生安全事件都可能快速蔓延到邻近地区。传染病等公共安全事件对于城市本身及其区域都更具威胁,相关风险防控和应急工作也愈加复杂化和跨区域化。在此背景下,单一城市的防疫救治资源配置能力已不能应对如此复杂的局面。如何结合都市圈与城市群等发展,把区域作为一个整体增强疫情应对能力,是值得思考的问题。

  促进区域卫生设施均等化发展与共建共享。我国现状医疗资源总量不足、分布不均是普遍问题,即使在京津冀、成渝、长三角、粤港澳等城市群中,城市间医疗卫生资源的总量、水平均有比较大的差异。在城市群的建设中,应加大对医疗卫生基础设施的投入,进一步提升中心城市医疗服务水平;促进优质医疗资源下沉至社区与基层,推进城乡基本公共服务均等化;鼓励打破行政区界限进行医疗卫生设施共建共享,以城市群为单元构建医联体,以中心城市三级医院为牵头单位,纵向整合城市群内的医疗资源,形成资源共享、分工协作的模式。

  加强战时区域救灾物流通道保障。疫情爆发往往需要快速控制人员流动,我国重大突发公共卫生事件一级响应中也明确要求必要情况下中断对外交通干线,暂停机场、车站、码头等交通枢纽服务,对确诊或疑似人员采取就地隔离、就地观察、就地治疗等措施,即所谓“封城”。封城期间必须保障城市防护用品、药品等医疗物资,以及蔬菜、粮油、肉禽等生活物资。而如今城市分工高度分化,大部分物资必须由外部运输进城,这就要求疫情爆发时,城市群应急物资可互相调配,应急物流通道保持高度畅通。相比2003年SARS疫情,我国当今的物流社会化程度已非常成熟,在本次疫情中,成熟的物流运作机制在应急物资供给与调配方面发挥了重大作用。在未来城市群与都市圈的建设中,应特别关注应急物流与供应链体系规划,重点围绕应急物流与供应链响应、协同与激励机制、应急能力储备与采购机制、区域应急物流网点和应急物资管理信息平台等方面开展规划和研究。

  4 结语

  正如世界银行《世界发展报告2014》中提出的“不要再做危机斗士,而是要做具有主动性和系统性风险管理者”。此次COVID-19疫情,暴露了我国城市化上半场解决城市规模与发展等诉求下遗留的若干问题,也警示了的防灾系统规划、区域与城市群发展、城市治理等方面存在的欠缺与不足。未来应全面提升城市防灾减灾和应急救援等系统性防风险能力,以人民为中心、为人民谋幸福为目标,构建具有韧性安全的城市。

  作者简介

  浦鹏,中国城市规划设计研究院西部分院市政所工程师,河海大学水文与水资源工程本科,重庆大学市政工程硕士。主要从事水资源、生态、市政工程、综合防灾等领域规划设计工作,近年来负责了资阳临空经济区水生态、水资源配置及城市供水工程等专项规划,承担了川渝地区多地资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价,参与了四川省、达州市、潼南区、铜梁区等多地国土空间规划。

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