专  题

　　2016年10月，联合国人居Ⅲ大会制定《新城市议程》，将“韧性城市”作为城市可持续发展的创新模式之一。在我国国土空间规划体系中，将安全韧性纳入规划目标体系，强化风险评估、空间应对和用地保障等要求。此次新冠肺炎疫情爆发，如何应对危机、化解灾害、维持功能和恢复正常，再次引起规划行业对韧性城市的重视和讨论。这是一次危机，也是一次大考。作为规划行业从业者，在国土空间规划改革的背景下，在最近学习的基础上，对韧性城市规划工作也进行了初步思考。　　

　　《新城市议程》提出将“韧性城市”作为城市可持续发展的创新模式之一

　　韧性城市规划可以作为一项重要的专项规划。传统防灾减灾规划主要针对自然灾害、事故灾害和社会安全等风险采取工程手段来应对灾害的巨大破坏，形成气候灾害、地质灾害、森林安全防灾减灾规划以及城市防洪(潮)排涝、消防、人防、抗震等多种类型的专项规划。相对于传统防灾减灾规划，韧性城市规划是对各种涉及国土空间安全格局和要素的统筹协调和综合平衡，其研究范畴从自然领域、社会领域还应拓展到公共卫生领域，通过国土空间规划塑造城市韧性，提升应对灾害风险的治理水平。现行的应急体系建设规划主要针对公共突发事件发生后的应急救援，侧重于灾后的恢复和建设。相对于现行的应急体系建设规划，韧性城市规划不仅强调要提高城市系统的自身抵御能力，同时要增强全阶段预警和应急能力，从而提升城市系统的全过程的整体韧性。因此，现有的防灾减灾规划、应急体系建设规划不能取代韧性城市规划，需要编制一项战略性、统领性、综合性的韧性城市规划。

　　城市由“抵抗防御”走向“韧性提升”

　　韧性城市规划应强化基于动态风险评估的国土空间治理。从韧性城市的角度看，新冠肺炎等重大传染病疫情是造成城市脆弱的诱发因素，而城市的社会组织制度、经济发展水平、应急管理能力以及国民防灾减灾意识才是影响控制疫情蔓延程度和城市恢复速度的根本因素。面对新冠肺炎疫情这样突发的公共安全事件，有必要对韧性城市规划重新定位，在基于传统工程思维的防御型规划的基础上，从国土空间、城市治理、科技发展、应急管理等多个方面思考韧性城市规划，在理念和方法上延伸探索基于动态风险评估的治理型规划。在空间组织上，社区是外防输入、内防扩散最有效的防线，也是疫情防控期间人民群众生活组织的基本单元，将城乡公共服务设施配置与疫情防控、社区治理有机结合，其自组织能力和治理水平决定了地方防灾防疫的能力。韧性城市还应注重通过信息监测和防御救援相结合以及各部门的相互协调，进而构建多级联动的综合管理平台和多元参与的社会共治模式，充分发挥大数据、互联网在韧性城市运行管理中作用。

　　某市中心城区内涝风险综合评价

　　国土空间规划背景下开展韧性城市规划的意义重大。国土空间规划改革将安全韧性城市建设由传统的综合防灾减灾，导向基于国土空间安全、人民生命安全的综合治理能力，需要将韧性城市规划相关内容和要求融入到国土空间规划当中去，做好安全韧性城市建设和发展的顶层设计，夯实国土空间开发保护的安全基石。在国土空间规划背景下，韧性城市规划应当由关注城市转变为全域统筹，强调应对生态安全、粮食安全、公共安全等危机的“全域全要素”管控，既要为国土空间安全提供屏障，也要为人民生命安全提供空间保障。因此，迫切需要将韧性城市规划作为自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全专项规划的统领，按照统一指挥、分区抵御、集中救治、高效调配资源的要求，在风险预判、国土空间开发保护战略和格局、空间管制、设施布局以及应急管理等方面进行目标统合、资源整合、功能聚合、机制融合，把以应对气候灾害、地质灾害等单一韧性调整到强调国土空间应对各类极端或未知威胁的综合韧性，从而体现韧性城市规划引领公共安全的持续改善和提升。

　　在国土空间总体规划指引约束下开展韧性城市专项规划编制工作。韧性城市专项规划期限和范围同国土空间总体规划，在内容上应涵盖生态空间、农业空间、城镇空间，主要包括安全风险评估、空间格局韧性提升、防灾减灾设施韧性提升、公共服务设施韧性提升、基础设施韧性提升以及公共安全应急体系建设等，平战结合、适应变化、弹性缓冲、战略留白，构建以社区生活圈为防御单元，指挥中心、医疗卫生和体育场馆等防灾救灾设施完备，公共服务设施维持基本功能，交通、物流、市政等城市生命线工程高效运行的用地保障体系，并纳入国土空间规划“一张图”;从预防与准备、监测与预警到处置与救援全过程的应急管理体系。在方法上应注重多元规划的协调、统筹，加强对国土空间总体规划的目标、格局和管控的传导和落实，对防灾减灾设施规划的指引与战略预控，促进城市公共资源的有机整合和有效开放，防灾减灾和应急设施的共建共享，大数据平台对规划的支撑等。

　　城市生命线工程需高效运转—物流