一、概况

　　圣迭戈市位于美国加利福尼亚州南部的圣迭戈县，是美国三大城市群之一——太平洋沿岸城市群（圣弗朗西斯科—洛杉矶—圣迭戈）的重要组成部分。全市总面积为342.5平方英里，紧邻美国与墨西哥的边境，是加州仅次于洛杉矶市的第二大城市，美国的第八大城市。

　　美国圣迭戈市总体规划通过鼓励精明增长的可持续发展策略，在促进经济发展、保护资源环境和保障社会公平三者之间找到了平衡点，为圣迭戈未来20年的城市发展建立了一套完善的公共政策框架体系。

　　针对圣迭戈市种族和文化的多元性，总体规划创造性地提出了“乡村都市”的规划理念，强调城市是众多相对独立的“乡村”组团由快速公共换乘系统联系成一个多核心的统一整体；在“乡村”组团的内部，强调土地的多功能混合使用，保护丰富多彩的历史文化特色，鼓励步行交通方式；森林公园、谷地、河流湖泊和生态保护区成为组团与组团之间的缓冲区。同时，圣迭戈市总体规划还起到了将宏观层面战略规划的政策贯彻到地方具体规划的承上启下的作用。作为南加利福尼区域精明增长战略规划的重要组成部分，圣迭戈市总体规划指导和协调着该市40多个社区规划。

　　由于该规划创新的规划理念和卓有远见的规划视野，成功解决了城市增长模式，并具有良好的可实现性，圣迭戈市总体规划获得了2010年度美国规划协会颁发的“伯纳姆最佳综合规划奖”。

　　二、规划内容

　　面对着城市快速发展与公共设施落后、可建设土地资源不足之间的矛盾，2002年提出的城市总体规划战略框架中提出：“优美的自然环境和丰富的资源是圣迭戈市赖以生存的物质基础。因此，在21世纪，圣迭戈的城市建设必须走与保护环境、尊重社区个性和促进社会公平和谐发展的道路。”

　　加利福尼亚州法律除了规定每个城市都必须编制并及时修编城市总体规划以指导未来的城市发展外，还对总体规划的内容进行了规定，具体包括7项强制性内容（土地利用、交通、住房、保护、噪音、开放空间、公共安全）和14项非强制性内容。圣迭戈市总体规划出了涵盖强制性内容外，还根据城市的特殊性综合考虑了非强制性内容，概括起来主要包括八个方面的内容：土地利用与社区规划、交通、城市设计、经济发展、公共设施与公共安全、城市开放空间、环境与历史保护、噪声控制。

（一）基本规划理念——“乡村都市”

　　“乡村都市”是2008年版城市总体规划依据精明增长的理念结合圣迭戈市的实际情况提出的关于未来土地利用模式与城市空间形态的基本构想。它强调圣迭戈市应该发展成为由众多相对独立的“乡村”组团通过快速、便捷的换乘系统联系成的一个多核心的统一整体。多核心的结构将有利于保持圣迭戈市多种族和多文化的特点，而组团与组团之间充分利用圣迭戈峡谷交错的地貌所形成的森林公园、谷地、河流湖泊和生态保护区等绿色网络作为缓冲区，既起到限制城市蔓延的作用， 又可以保护圣迭戈市“赖以生存的物质基础”。当然，“乡村都市”在规划理念和空间结构上受到了霍华德“田园城市”理论的影响。

　　根据总体规划定义，所谓“乡村”是指集居住、商业、就业、休闲、娱乐等活动为一体的多功能活动中心。每一个乡村组团都植根于当地社区独特的种族和文化个性，而未来的城市建筑则主要集中在这些组团内部，鼓励土地多功能混合式使用和较高强度的开发，大力改善公共设施水平，加强城市开放空间和街道空间的建设，创造舒适、安全的步行环境。此外，加强住宅多样性的建设，特别是经济适用房和廉租房的建设，从而保障各个社会阶层和收入阶层的人群都可以找到合适的住房。总体规划只是提供一个大的公共政策框架，关于每个“乡村”组团具体的规划边界、详细的土地利用规划、建筑形式和所需的公共设施等具体规划内容会在下一级社区规划中规定。

　　“乡村都市”战略能否取得成功很大程度上取决于“乡村”节点的选择。在综合考虑建设容量、公共设施水平、交通设施水平、社区个性、环境限制等因素的基础上，圣迭戈市政府协会根据区位现状、职能和重要性将“乡村”分为五类：

　　①市中心，作为全市唯一的行政、就业、娱乐和文化的区域中心。

　　②次区域就业区，集商业、办公、工业和中高密度居住为主的多功能区域，具体包括米申瓦利、莫雷纳、格兰特维尔和索伦托梅萨等区。

　　③都市乡村中心，作为次区域就业区的节点，具有更集中的就业和商业，更高密度的居住，更便捷的公共交通，更舒适的步行环境。

　　④社区乡村中心和邻里乡村中心，作为植根于当地的中小型居住中心，主要以商住混合的土地开发模式为主。邻里乡村中心规模小，面积多为几英亩到十几英亩；而社区乡村中心则规模较大，面积最多可达100英亩（约40公顷）。

　　⑤捷运廊道，主要位于区域捷运系统沿线两侧的新的居住用地。

　　（二）土地利用与社区规划

　　关于土地利用与社区规划的主要目标，总体规划定位为：“在保持或提高社区生活质量的前提下，引导城市向更可持续的方向发展。”该部分不但为实现“乡村都市”的规划理念提供用地政策上的保障，而且在充分尊重社区个性的基础上为下一层次的社区规划提供指导。

　　首先，圣迭戈市政府协会对截至2006年5月以前圣迭戈市的土地利用和已经审批的各个社区规划中关于土地利用的相关内容进行详细研究，从而分析出城市未来土地发展的趋势。

　　①主要位于城市南端和北端为数不多的农业用地将继续减少；

　　②作为新的用地类型，混合功能用地将主要出现在市中心地区；

　　③居住用地将成为未来增长最快的用地类型；

　　④工业用地的增长主要集中在城市南部和北部交通便利的地段；

　　⑤商业与服务业用地将减少；

　　⑥公共设施用地将保持稳定；

　　⑦作为全市不到4%的可建设用地，空地将全部开发为其他用途，其中大部分作为居住用地和工业用地，圣迭戈市的水平发展空间将达到饱和。

　　根据上述分析，圣迭戈市已经没有发展空间，因此内涵式发展成为土地利用规划的重中之重，而“乡村都市”的规划理念正是实现内涵式发展的重要途径。如前所述，总体规划将“乡村”分为五类：市中心；次区域就业区；都市乡村中心；社区乡村中心和邻里乡村中心；捷运廊道。

　　为了具体落实“乡村都市”的概念，圣迭戈市政府协会采用地理信息系统中的格栅分析技术对市域范围内所有用地的发展潜力进行了全面和客观的评价，从而得出未来可作为“乡村”节点的重点发展地段。具体作法为：将圣迭戈全市划分以5625平方英尺（75英尺×75英尺）为单位的格栅；将20多种有利于创建步行友好型城市环境和鼓励公共交通使用的土地使用方式和交通设施作为影响因素的距离设定了倍增系数（1/8英里，1/4英里）；将所有位于因素的影响范围内的格栅赋值（权重×倍增系数）；将各种影响进行叠加，并按照综合得分的高低绘制地图，得分越高，发展潜力越大。

　　在完成全市发展潜力现状评价后，圣迭戈市政府协会针对不同类型的“乡村”试点提出了不同的发展策略：①在市中心要加快高密度集合公寓的建设，保持并提高其区域行政、就业、娱乐和文化中心的职能；②鼓励就业向次区域就业区进一步集中，同时加快中高密度住宅的建设；③在综合考虑公共设施容量等因素的基础上，在全市范围内新建一些都市、社区和邻里乡村中心；④在捷运廊道两侧进行集商业、就业等功能为一体的、高密度的混合居住模式的开发。

　　在以上分析基础上，圣迭戈市政府协会完成了土地利用规划。

　　在社区规划的层面，主要创新在于提出了“平衡社区”的发展理念。圣迭戈的总体规划突出表现为：其目标在于为各收入阶层（特别是低收入阶层）提供可负担住房，以保障社区的多元化和社会的公平发展。该理念主要是为了避免在很多城市再发展中出现的“绅士化”现象，即随着某一地区城市环境的更新，低收入阶层逐渐被高收入阶层取代的现象。政府的经济适用房项目对于实现“乡村都市”的总体战略具有重要作用。关于选址的原则，总体规划规定主要选在具有发展潜力的重点地段，即“乡村”组团中心；关于住宅的具体形式，主要以中高密度、多功能混合、紧凑型居住模式为主，缩短居住于工作、休闲之间的空间距离，减少对私家车的依赖。

　　（三）交通规则

　　交通规则式和土地利用与社区规划密不可分的一部分，也是“乡村都市”战略的重要组成部分，主要目标是通过多元化交通网络的建设满足土地利用与社区规划对于未来城市交通的需求，鼓励公共交通、非机动车和步行交通，限制机动车交通，减少对城市环境的消极影响。指导交通规划的上一层次规划主要包括区域交通发展规划（简称RTP）和区域拥挤管理计划（简称CMP）。RTP是一项由联邦政府和州政府资助的、长期性的区域交通发展规划，主要来制定远期的交通发展目标和确定重大的区域交通项目；而CMP则是在RTP的指导下逐步落实一些短期性的目标。交通规划主要包括：步行交通、公共交通、机动车交通、自行车交通、智能交通系统、交通需求管理。

　　由于圣迭戈市社区的多样性和复杂性，交通规划并没有对各个社区进行具体的规定，而是采用更加灵活的“工具箱”模式，即总体规划提出一系列可行的策略参考供不同社区根据自己的实际情况来选择。

　　步行交通：总体规划将步行交通作为交通规划的首要问题，其目标是建设一个安全、舒适、便捷的步行环境。为了保证安全，特别是对于未成年人，总体规划提出要充分利用社区居民和地方团体的力量，具体政策主要包括：帮助居民成立接送小孩上下学的互助组织；在新学校选址时充分听取所在学区居民的意见，保证更多 学生就近上学；加强对司机安全驾驶的教育，此外，总体规划提出一系列改善街道环境的策略，如：增添街道绿化和设施，改善街道照明等。

　　公共交通：目的是建立便捷高效的公共交通网络，鼓励搭乘公共交通出行，降低对小汽车的依赖，实现节能减排，改善空气质量，增加城市渗水表面积和保护城市环境等目标。主要发展策略是通过区域性合作来鼓励以公共交通为导向的发展模式（TOD模式）。《圣迭戈市2030年区域交通规划》为公共交通规划提供区域性合作的框架，具体内容包括：与其他区域机构深入合作建立区域的快速公交系统（BRT系统），推行公交优先的政策，划定公交专线；将公共交通网络的布置与土地利用规划结合起来，将公交系统布置在人口密集的“乡村”组团核心，方便更多人的使用；鼓励以公交站点为中心步行范围土地的混合高密度开发，并结合公共设施和公共空间综合布置；使用清洁燃料的公共交通车，减少空气污染。

　　绿色交通：自行车交通是交通规划关注的第四个主要方面，目标是建立安全便捷的城市自行车网络，鼓励自行车使用，实现步行友好型和环境友好型的交通环境。作为短途交通工具，自行车的最佳服务半径约为5英里，即行驶30分钟的距离。

　　智能交通：总体规划强调运用电子、通信和信息等新技术来创造高效、生态、安全的城市交通网络。圣迭戈市的智能交通系统主要由高速公路管理系统、突发状况应对系统、交通监管系统和旅游服务系统等组成。

　　交通需求管理：目标是不通过新建成或拓宽道路等传统方式解决交通拥挤和空气污染等问题。圣迭戈市政府协会创新性地提出提高交通效率是要促进人的流动，而不是车的流动。基于以上原则，总体规划提出一系列具体政策，主要包括：利用激励机制鼓励城市主要雇主采取弹性工作制，分散高峰期的交通压力；在城市主要就业区提供多种通勤选择，鼓励公交通勤和自行车通勤；在高速公路上设立拼车专用道，建立拼车服务中心为市民提供及时的拼车信息，鼓励拼车通勤，减少一人一车的情况等；将提供多种交通设施作为新建建筑的规划条件，如自行车存放处、拼车停车位等。

　　（四）城市设计

　　关于城市设计的整体目标，总体规划定位为：“创造与经济、社会和文化相符合的建成环境。”鉴于圣迭戈的城市特色，城市设计所涵盖的建成环境不但包括人文环境（如建筑、街道和广场等），还包括自然环境（如海岸线、谷地和森林等）。圣迭戈舒适的地中海型气候特别适合户外活动，早期城市建成环境主要以结合自然环境和鼓励步行交通为主，建设了很多尺度宜人的街道空间，造就了圣迭戈独特的城市空间特点。总体规划提出城市空间设计要在解决新城市问题（如：安全和机动车交通拥堵等）的基础上，回归圣迭戈传统的城市空间发展道路，实现“乡村都市”的规划理念。

　　（五）经济发展

　　整体目标，总体规划定位为：“建立创新型的、可持续的多元经济结构，增加民间财富，加强对社区的投资，提高市民生活质量。”为实现该目标，在总体规划中制定了更加详细的经济发展战略规划，并提出要重点解决的问题，包括：建设具有国际竞争力的产业族群；加强对劳动力的教育与培训；为实现产业布局安排合适的用地；改善区域投资环境，培育高新技术产业。

　　关于未来产业结构设想，总体规划提出“重点发展电子信息、生物技术、地球与环境科学、教育、旅游、国际咨询、军事工业和国际贸易等高附加值朝阳产业，同时保护提供最大就业岗位的传统劳动密集型产业”的发展思路。

　　（六）公共设施与公共安全

　　关于公共设施与公共安全的整体目标，总体规划定位为：“既满足城市当前又满足未来发展对于公共设施和公共安全的需要。”此外，公共设施还是市政府引导城市内涵式发展和控制城市蔓延的重要工具，主要内容包括：公共财政的规划与评估；消防与治安；学校与图书馆；水资源管理等。

　　（七）城市开放空间

　　圣迭戈的城市开放空间体系既是圣迭戈市赖以生存的自然基础，也是城市魅力所在，是市民接触自然的场所。根据使用功能的不同，总体规划将城市开放空间划分为三类：①服务型公园（如社区公园、邻里公园等），按照每千人2.8英亩的标准配置，满足市民日常休闲娱乐等活动，布置在社区居民步行可达的范围内；②资源型公园（如沙滩、湖泊、历史文化保护区等），作为依托于自然或人文景观的城市吸引点，服务于市民和游客；③自然开放空间（如峡谷、森林等），用来保护自然环境和生态系统。在规划中，对三种不同类型的开放空间提出相应的设计导则。

　　服务型公园被细分为：邻里公园、社区公园、游泳场地、休闲中心四类。邻里公园要求最小面积为10英亩，服务范围为1英里范围内的5000人，主要作为儿童游戏和家庭野餐等活动场地，尽量与学校结合布置。社区公园要求最小面积为20英亩，服务范围为1英里内的25000人，主要作为儿童游戏、青少年活动、成人休闲娱乐、家庭野餐等活动场地，尽量与学校结合布置。游泳场地服务范围为1~2英里内50000人，可单独布置也可与社区公园结合布置。休闲中心服务范围为1英里内的25000人，可单独布置也可与社区公园结合布置，主要功能包括健身房、室内活动场、多功能活动室等。

　　资源型公园的设置要求每千人15－17英亩。

　　自然开放空间的设置要求每千人1－2英亩。

　　在规划编制上重视社区公园的建设，将社区中未被充分利用的土地规划为口袋公园或小游园，同时鼓励社区居民直接参与社区公园的建设与维护；由于用于城市开放空间保护与完善的公共财政有限，公园设计尽量采用绿色节能建筑技术和当地景观植物，减少未来维护成本；通过激励性政策鼓励在私人项目中提供公共游憩设施，如屋顶花园、儿童游戏场等；为解决服务型公园分布不均的问题，总规将经济欠发达社区的城市开放空间建设作为重点。

　　（八）环境与历史保护

　　优美的自然环境和多元的文化是圣迭戈城市魅力的基础。因此，总规将环境保护和历史保护作为两个重要方面。

　　环境保护规划将可持续发展的理念作为指导原则，提出一系列涵盖建成环境、地貌、海岸、湿地、树木等方面的政策。历史保护规划旨在完整保护各个时期重要的历史建筑，保存城市记忆。规划将圣迭戈的历史划分为四个时期，分别是史前时期（公元前8500－公元1769年）、西班牙时期（1769－1821年）、墨西哥时期（1821－1846年）、美国时期（1846年至今），并依此确定出各个时期历史建筑的名单。

　　（九）噪声控制

　　噪声控制是总体规划的强制内容，具有法律效力，也是影响城市生活质量的重要方面。噪声控制规划旨在通过合理的土地利用安排和噪声控制方法将噪声减弱到可接受的范围，主要内容涵盖土地利用模式、机动车噪声控制、火车噪声控制、飞机噪声控制等。

　　三、启示

　　（一）内涵集约型城市发展模式

　　内涵集约型城市发展模式是圣迭戈市总体规划最显著的特点，也是“乡村都市”理念的核心内容，是一种目前被国际规划界普遍公认的可持续城市形态。它强调充分挖掘建成区的开发潜力，限制城市无序蔓延，保护城市周边自然环境。在土地利用上，鼓励以公共交通委导向的中高强度功能混合式开发，减少通勤交通量。

　　长期以来，我国城市规划一直深受《雅典宪章》为代表的现代主义规划理论的影响，体现在土地利用规划上强调功能分区。圣迭戈成功案例告诉我们：适度的功能混合不但不会相互干扰，而且会减少交通，增加城市活力，提高宜居性。

　　（二）以人为本的交通规划

　　圣迭戈市将交通规划的重点放在解决人流交通问题而非车流交通那个，因此采取限制机动车发展的冷静交通策略，重点在于鼓励公共交通、自行车交通和步行交通。在城市结构上鼓励“窄道路密网格”的小尺度街区，既有利于疏解城市交通过于集中的压力，也有利于建设宜居的城市环境。

　　（三）重视公平的均衡发展

　　圣迭戈市将经济发展的侧重点放在“增加民间财富，提高市民生活质量”上，保护和增加就业岗位，提高社会福祉，扶持民间中小型企业，加强劳动力教育与培训，提高劳动福利等方面狠下功夫，实现藏富于民的经济发展目标。在住房政策上，提出“平衡社区”的发展理念，为各收入阶层提供可负担住房，特别是重视面向低收入阶层的经济适用房和廉租屋的建设，保障社会资源公平分配，维护社会稳定。

　　（四）程序正义的规划过程

　　圣迭戈市总体规划高度重视规划过程的理性。在规划制定的五年时间内，圣迭戈市政府协会召开了超过2700场听证会、电视直播的公共论坛，以及超过250场公众研讨会，广泛听取来自政府官员、商业精英、民间机构、利益相关个人或团体、普通公众的意见和建议。圣迭戈市社区规划师委员会在其中起到了重要作用，该委员会是由来自全市43个社区的社区规划委员会主席组成，他们代表着各自社区的利益，并负责组织该社区的公众参与，保障了总体规划的成果很好地平衡与协调各个社区的利益诉求，为下一步规划实施创造了良好的公众基础。

（摘选自《美国规划协会最佳规划奖项目解析（2000-2010年）》，作者：张庭伟）