为何高票价有利于公共交通？- 看美国的讨论

译/Senn

如果美国真希望公共交通能够蓬勃发展，那么各机构需重新审视公交系统对补贴的过度依赖。美国城市公共交通票价历来较低。John F. Hylan先生在其1921年的纽约市长连任竞选中承诺维持五美分的公交票价，在其成功当选后，即使经历了第一次世界大战期间高昂的通货膨胀，也没改变过。而从此本来有利可图的公交票价收入，也开始持续不断的亏损，最终不得不由政府来买单。纽约只不过是为美国身先士卒而已。上世纪六十年代，种种压力迫使美国将以盈利为目的的公交系统推向了接近破产的境地，从此政府开始对公交进行补贴成为常态。而公交票价自此以后不再是个成本数字，更是一个具有政治意义的数字。

政客们对公交票价的理解往往片面，认为所有公交体验中，乘客最关心的问题就是单次票价。但事实并非总是如此。很不幸，美国多数公交系统的自有投资资金储备不足，因此考虑公交乘客的利益时，实际上主要是考虑如何能够在低成本模式下尽可能满足乘客。鉴于过去美国近期以小汽车作为主要交通工具的模式逐渐被打破，因而也是时候考虑我们是否能够打破造成结构性资金亏损的公交定价模式。

取消政府补贴将带来以下几方面的收益回报：公交服务的提升与扩展，更具创新性的管理，甚至有能力为有需要的乘客提供更低票价（并不是所有人都为此支付更高的费用）。众所周知，作出这一改变需对公共交通进行激进式的改革，然而它已然在世界许多城市发生了。除了少数几个扩建项目，美国公交系统从未能实现对其基础设施的投资。更糟的是，所有公交系统中历史最长的公交系统也往往是那些使用率最高，如今也面临着最大的风险。而实际上并非因为它们年代已久就一定风险更高，看看曼哈顿中城的百年老建筑，或是现已101岁高龄的纽约中央车站就知道，它们时至今日仍然魅力四射。这是因为它们获得了定期修缮和改造。与此形成鲜明对比的是纽约的地铁站已经有几十年未得到全面修缮。这感觉像极了走进地标性办公大楼，然后却只能找一台老旧的拨号式电话。

每刷地铁通行卡一笔2.5美元，就意味着政府将用纳税人的钱补贴您3.31美元。

尽管看上去公共交通中没有得到足够的资金投入，然而事实却是，仅在2012年，纽约市就为公共交通投入了77亿美元的联邦及地方税收，这还不包括通勤火车及其它公交运营企业的资金支出。这意味着居住纽约的每位市民均摊了近1000美元的缴纳税金——这实在是一笔庞大的开支。但为何如此之巨的投资仍显得捉襟见肘？因为其中约32亿美元的金额用于了公交系统维护，而约45亿美元的金额则用于补贴运营成本以维持低廉的票价。就平均而言，每位纽约公交乘客为其公交出行所支付的费用仅占其实际成本的43%。也就意味着当您的地铁卡中每刷一笔2.5美元，就意味着政府将用纳税人的钱补贴您3.31美元。若那笔3.31美元不适用于补贴票价，而用于投资公交系统将会起到产生什么作用？如果这些钱纽约交通局（MTA）用来发行公交债券的话，将能启动一个约850亿美元的固定资产投资计划。而纽约交通局预测，公交与地铁系统在未来20年需要的投资总额也不过是682亿美元，所以850亿美元的公交债券不仅能够满足这一需求，还有富余。我们就能够及时维修、增加新的信号灯、提高发车频率与速度、并实质上更新公交系统的每一个站点设施，例如在月台上安装自动门与空调、以及更新主要的公交巴士线路包括公交专用道与优先交通信号。

综上所述，这笔资金本来能够在实质上为每位乘客及每天公交出行带来天翻地覆的全新体验，并为区域总体经济表现刷上浓墨重彩的一笔。

但是请别误会我的用意：如果公共补贴多得足以确保公交基础设施投资与低廉的票价两者鱼与熊掌兼得，我当然不反对继续维持较低的票价。然而事情并非如此。尽管曾经有一些偶发的债券以及其它投资的涌现，但是享受了近半个世纪政府补贴的美国公交，历史上从未出现过关于优先选择投资设施的记录（优先的总是维持低票价）。如果乘客希望得到高质量的服务（并且我们的城市与当代经济确实需要高质量的公共交通服务以提高其竞争力），乘客也需要在满足自身利益的同时，更乐意支付与服务质量成本相匹配的公交票价才行。当然，那些公共交通官员读到这些后常常频频摇头，想着“这家伙难道不知道公共交通机构总是需要依赖运营补贴的吗？”事实是在这一点上他们是在理的。在美国，没有任何一家公共交通机构能够做到收支平衡。最新的美国国家公共交通数据库显示，平均而言每个公交系统的票款收入仅填补了其总支出的40%，剩余的部分来自政府补贴。运营表现最佳的是纽约地铁，其73%的运营支出源自车票收入。然而由于纽约公交巴士的车票收入仅能填补其支出的35%，纽约总体城市公交的收支平衡率仅为43%。一些公交系统，尤其是新系统的票款收入仅能填补其运营支出的10%。

表格制作：RohitAggarwala （美国国家公共交通数据库）

然而那种认为公共交通就应该获得补贴以维持低票价，并视之为恒久不变的自然法则，这种观点明显是有问题和落伍的。这种观点的产生是源自上世纪六十年代的惨痛经历，那是美国公共交通历史上最后一次组织起来试图重新获得运营利润的挣扎。追忆似水年华，那次努力最终以失败收场。当时由于通货膨胀，公共交通行业组织起来上涨了票价，结果却是惨痛的，乘客们抛弃了轨道交通与常规公交。最终的结果是，在大多数地区仅有低收入者才会继续使用公共交通，甚至当低收入者们一旦能买得起小汽车，他们也会选择离开。许多公交系统破了产或者不得不退出市场，而留下的一些公交系统则是通过选择依赖政府补贴残喘存活下来。而且由于公共交通形象与贫穷联系到了一起，而且通常乘客大多为非裔美国人，低廉的票价更理所当然的再次成为了社会公平性的象征。因而为保持低票价而补贴公交系统的理由主要有如下两条：一、高票价会令公交乘客选择小汽车；二、高票价对大多数社会地位低下并需要社会救助的乘客是不公正、不道德的。

表格制作：RohitAggarwala （美国国家公共交通数据库）

但是到了2014年的今天，上面的两项假设愈发不合时宜了。众所周知，美国城市与高速公路自上世纪六十年代起发生了翻天覆地的变化。在许多地区尤其是大城市，公交乘客每天早上并不会纠结是否要开车，他们早已在公交系统周边营造起了各自的生活。考虑到交通拥堵时，许多人宁可将通勤时间花在听收音机、看新闻而非驾驶小汽车上，公共交通工具成为了许多乘客的首选。而且今天，在这个汽油费高达每加仑4美元的时代（还没算上高昂的市区停车费），开车的成本比起被严重低估的公共交通成本来说显得昂贵得多的多了。因此乘坐公共交通不再是那些无车族的无奈之举，公交乘客的主体也不再是低收入者。这一点在铁路通勤交通中体现得尤为显著，平均而言通勤火车的乘客较之地铁周边区域的居民收入要更高，而且即使对于那些在最大城市中的高尚社区中生活的人来说也并非总是驾车出行。这并非说所有的乘客都是高收入者，或者乘客中不存在低收入者，而是说明我们必须要重新审视我们维持低票价的第二个假设，就是公交乘客总是低收入者，要维护社会公平性，我们就要补贴公交低票价。

那么这么多年的社会变迁，如何才能确定公交未来的票价呢？

最简单的方法就是核算公交所有的年运营成本（成本规制），并除以年总客运量，结果就是票价。这样得出的价格是个标杆，但却不是个好方法。

取而代之的方法是，第一，你首先需要了解公交费率和公交出行潜在的可替代方式出行费用之间的关系。很明显，一个缓慢的、低频率、拥挤的公交肯定无法与快速的、高频率的、人人有座的地铁竞争。很明显，如果不是因为经济原因的话，很少会有人选择前者的服务，而后者很可能由于优于其他各类出行模式而得到多数人的青睐，因此至少地铁可以将价格制定的更高些。一些新修建的公交系统还可以尝试开始的时候为吸引乘客推出优惠票价，这类行为正如很多商业公司推出新产品时所做的一样。但是长远来看，还是需要提高服务的价格。

这种思想提出从根本上改革了如何为公交定价的问题，并可以用于回答各种各样的问题。例如，对于纽约来说需要一个比地铁/公交通票来说更低的常规公交票价吗？将特快列车的价格定得高于本地列车有意义吗？给予外围车站票价折扣是否有意义，尤其抵达这些站点的乘客都是长距离出行？如果人们进入曼哈顿中心区，公交票价是否可以更高一点呢，因为乘坐公共交通抵达曼哈顿远比使用小汽车要方便得多？

不是所有的公交乘客都需要票价补贴！（图中公交乘客是纽约前市长，亿万富翁布隆布格）

讲完了票价，第二项任务是设置票价公平性补贴，事实上，这也决定了那类公众能够获得车费补贴。设置的目标是看那类群体因为什么原因需要得到什么样的折扣？是通勤者、长距离出行群体、老年还是学生。旧金山市已经这样做，旧金山交通局已经开始为老人和学生提供票价折扣。但是这类以年龄为补贴依据的情况并不总是发生，就比如不会以年龄为准则发放救济食品卷。

最后一项任务就是确保政府的政策能够真的平衡乘客费用与运营成本。各州法律应该要求企业免除其员工公共交通出行税费，至少减免州税收项目（最理想的也免除联邦税收项目），而限制这类免税的条款应该被删除。

美国公交系统如果达到运营收支平衡，并帮助我们将公共补贴投入到长期设施建设维护的投资之中，向这一标准方法看齐能够将我们的公交系统升级到与新加坡、东京相同的水平，这也是伦敦的“快速改进公交系统”确立的前进的方向。

“低廉的费用对公共交通来说最重要”这一道貌岸然的说法，其实很多时候是城市居民无法得到良好公共交通服务的根源。同时也需要我们的政治家和机构们做成深刻的改变。全额支付费用能够降低乘客对交通局所提供的较低服务水平的容忍能力，由此推动了公交的运营者和公交工会努力提高生产效率和服务质量，也要求交通局不再屈从于政客，并制定清晰的战略提高小汽车出行的成本– 例如停车费、拥堵收费或者其它方法，以帮助公共交通在提高票价的同时仍然具有较强的比较优势。

但是这种票价制定思路的转变带来的变革和效益是巨大的。以纽约为例，850亿美元的全额定价将允许我们将系统升级，提高所有纽约人的生活质量，提高整体经济效率，并使我们的城市更加具有竞争力，像伦敦和新加坡那样。

从公共交通系统这几年的表现来看，美国的城市正面临一个交通变革的重要历史时期。城市公交乘客早已不再是传统的那种只关心票价高低的时代了。在公交乘客内心深处，他们知道一分钱一分货，也其实愿意为获得更好的服务支付更高的票价。

本文摘自“交通的未来”，洛克菲勒基金赞助的城市实验室系列。