随着城市总体规划的修编，济南市明确提出构建换乘方便、布局合理、运营组织灵活的枢纽系统。但是，济南市公交枢纽的建设仍然处在一个起步阶段。如何结合规划中确定的60个客运枢纽来逐步开始建设公交枢纽，成为近期济南城市建设所需要解决的重点问题。本研究在对目前公交枢纽建设先进城市调研的基础上，分别针对枢纽的建设体制对策、投融资对策、土地供应对策、规划管理对策、运营和管理对策进行了研究，并为推进公交枢纽近期建设提出了有较强的指导作用的实施计划，明确了济南市公交枢纽的实施的步骤和任务，近期政策、用地、建设、管理的指导建议，建设分期及各分期的实施策略。

　　1 项目背景

　　济南市枢纽的建设仍然处在一个起步阶段，如何逐步开始建设总体规划中确定的60个枢纽，成为近期济南城市建设所需要解决的重点问题。本课题的研究目标是为市政府制定枢纽设施有关的政策和措施提供直接的实践经验和政策建议。

　　本课题的研究目标是为市政府制定公交枢纽设施有关的政策和措施提供直接的实践经验和政策建议。

　　本课题以国外公交枢纽建设的先进经验为参考，分类比较国内主要城市公交枢纽建设的经验和教训；在总结提炼的基础上，充分结合济南实际情况，从政策和技术两个层面，研究公交枢纽规划、设计、建设、运营管理和投融资等诸多方面的核心关键要素，提出有针对性的对策和实施性强的建议，指导济南市公交枢纽科学合理的发展。

　　2 主要内容

　　2.1研究对象和意义

　　公交枢纽是一种实现交通功能转换的场所，作为公共交通系统（包括轨道交通、公共汽电车和出租车）和其他交通方式，或者是公共交通线路之间不同方向客流的转换点，是城市交通系统的重要节点，也是公共交通系统的重要组成部分。

　　本课题研究意义在于落实公共交通优先政策，支持城市总体规划目标，整合综合交通系统网络。

　　2.2济南市所面临的问题分析

　　济南市公交枢纽发展严重滞后，目前还没有建成真正意义上的公交枢纽。公交枢纽发展的主要问题包括：公共交通场场设施用地不足，公交枢纽建设严重滞后。公交枢纽缺失导致公共交通网络效率难以提高。城市综合交通系统缺乏整合，换乘效率低下。

　　制约公交枢纽发展的症结包括：领导重视是推动公交枢纽建设的首要前提，由于用地紧张，往往在城市规划和建设上忽略了公共交通基础设施的建设，造成公交枢纽长期紧缺。资金缺乏是济南市公交枢纽建设滞后一个重要原因，公交枢纽属于资本密集型项目，但是现在城市交通基础设施建设投资还是以道路桥梁为主，公交枢纽建设没有纳入到城市公共财政体系当中，往往只是道路建设工程的配套设施建设。管理体制需要整合，我国交通多头管理体制导致“条块分割”现象严重，管理和服务水平不高也必然导致公交枢纽内各交通方式划地为界、相互难容，能力不匹配、协调性差，缺乏联运、无序竞争，换乘不便、效率低下。

　　2.2 建设体制对策研究

　　政府主要负责公交枢纽不可经营的交通基础设施项目的建设。而市场化长度较高的具有客运功能，公共服务和居住等功能的项目，则可以交由社会资金实施。

　　表1  公交枢纽项目划分

　　为了解决建设主体、审批、资金、土地和城市开发等问题，建议在公交枢纽建设领导小组的指导下，以公交枢纽负责部门来牵头，分6个方面来启动济南市公交枢纽工作的开展，具体如表2。

　　表2   公交枢纽建设工作启动流程

　　公交枢纽建设可以分为三种模式，即政府投资——委托经营模式、政府——企业投资经营模式和企业投资经营模式。逐步由政府投融资为主的向以企业投融资为主、政府投融资为辅过渡，形成公交枢纽投资—建设—经营的产业化格局。在近期根据政府投资——委托经营模式，构建一个集投资、建设、运行与管理为一体的机构，成立市场体制相适应的权责明晰、适度竞争的济南公交枢纽建设管理公司（以下简称枢纽公司）。初期建议由公交枢纽负责部门负责枢纽公司的组建，可以先挂靠在城投下。具体如附图1。

济南市公交枢纽项目政府管理一般分为4个阶段：前期研究阶段、获得土地阶段、规划设计阶段以及实施和验收阶段。建议公交枢纽项目总时间控制在18~36个月左右。根据项目划分以及招商引资的情况，可以将公交枢纽建设分为3种情况，各类项目具体流程如附图2。

　　表3  济南市公交枢纽建设流程

　　2.3 投融资对策研究

　　采取长远的激励政策，建立多元化的投资体制。政府除投资外，制定长远的扶持政策和激励政策，鼓励社会资本、私人资本，参股对城市投资。投融资主要策略包括：投资主体多元化策略、将间接效益货币化策略、预支未来收益策略。

　　政府依然在公交枢纽建设项目多元化投融资体系中占主导地位。通过公私合作的PPP（Public—Private—Partnership）模式，将政府投资非经营性部分和社会投资可经营性部分结合起来，共同完成项目建设。

　　建设公交枢纽建议主要采取以下五个可能的筹资渠道：财政资金，特种征税，公交枢纽债券，土地批租的直接收入，土地开发收入。

　　表4  政府可能的筹资渠道

　　政府应当适度加大对城市公交枢纽建设的投入，给予必要的资金和政策扶持。将非经营性的公交枢纽建设纳入公共财政体系，鼓励社会资金进入建设和运营领域。以公交枢纽投资主体多元化为目标，政府采取财政资金，减免营业税，土地开发使用权等方式来补贴公交枢纽建设，尽快设立来源于土地出让金的公共交通（公交枢纽）专项基金，对公共交通行业给予银行信贷倾斜并保证银行贷款资金及时到位。

　　对于从公交枢纽建设中获益的土地开发，政府有权进行合理收费。在公交枢纽建设的前期，公交枢纽建设土地可以作为抵押向银行贷得启动资金，之后有步骤有计划地开发土地，可以偿还贷款，继续给予本项目支持，实现良性循环。

　　2.4 土地供应对策研究　

　　优先确保公交枢纽用地需要。由规划、土地行政主管部门落实规划公交枢纽用地安排。公交场站、换乘枢纽等公交基础设施建设，其用地符合《划拔用地目录》的，采用划拔方式供地。

　　单一功能枢纽作为公益性的基础设施，可以用划拨方式供地。政府主导情况下的综合开发枢纽。政府拥有土地产权，组织进行公交枢纽建设，土地采取划拨用地方式获得，公交枢纽项目以交通基础设施建设为主，同时配套部分其他功能。社会资金主导情况下的综合开发枢纽，通过开发收益来建设公交枢纽交通基础设施；规划公交枢纽占用市土地整理中心或其他对该地块具有土地整理行为单位的土地，对于整个地块采取“捆绑式招拍挂”，政府采取一定的鼓励政策来弥补开发商对公交枢纽基础设施的投资，同时也要加强监督；规划公交枢纽占用市土地整理中心或其他对该地块具有土地整理行为单位的土地，均应按规划定位选址位置无偿提供公交枢纽建设用地，公交枢纽用地的整理成本列入周边地块的整理成本，在土地出让时进行回收；规划公交枢纽占用单独的地块，土地供应是划拨方式，而开发用地，进入市场，进行地块“招拍挂”，政府或者企业用土地收益来建设公交枢纽。具体见附图3。

　　为了减少公交枢纽的投资，政府理应提前进行土地储备，降低公交枢纽征地成本，建立公交枢纽用地的土地储备制度。

　　建议济南市政府尽快制定公交枢纽项目建设和用地管理办法，通过本办法来明确：公交枢纽项目组织体系，土地供应方式，公交枢纽用地控制，以及投融资和公交枢纽项目产权界定等相关事宜。。

　　2.5 规划管理对策研究

　　本研究建议依托规划的60个客运枢纽，规划布局12个区域级公交枢纽，18个市级公交枢纽，30个地区级公交枢纽。从和土地利用的结合情况以及功能构成出发，建议对26个枢纽进行综合开发。具体如附图4和附图5

　　在城市规划中明确控制和保障公交枢纽用地，优先将公交枢纽的用地纳入市区用地规划中，抓好规划公交枢纽用地控制的重要环节，优先落实公交用地。公交枢纽周围的土地性质一般规划为居住、商业、城市各类中心区、对外客运交通枢纽点、旅游集散点及劳动密集型工业区等；半径200米范围内为高强度开发，200-500米范围内为中高强度开发，500米以外为低强度开发。

　　公交枢纽交通设施用地控制。轨道交通车站用地工程范围一般为50×200米的矩形空间，。快速公交车站按大型路外枢纽来控制，用地面积大小依据服务的线路车辆数和发车班次。常规公共交通一般按路外中心枢纽站（一级）、大型中间站（二级）、一般站点（三级）控制。出租车一般按停靠站、等候区控制。社会车辆一般按P+R模式，在中心区以外车站设置，并与城市对外进出道路和城市快速道路系统衔接。

　　研究土地综合开发的容积率调控机制。对于由开发商负责建设的公交枢纽并进行土地综合开发的情况，政府采取了一定的政策优惠，允许开发商提高容积率并增加建设面积，根据公交枢纽所在地区、现有容积率控制、中心功能等级等因素提高0.5-1.5之间。

　　2.6 运营和管理对策研究

　　以公共运输市场为导向，在制度上实现法规、行政管理和经营分离。如果政府既是系统的所有者，又是它的管理者和操作者，这样的体系通常既没效率，成本也高。政府的主要作用是对公共交通服务进行规划、协调和管理。面对公交营运与有限的场站资源的尖锐矛盾，采取高度集中、统一管理、合理配置、充分利用的对策方为上策。

　　研究采取“场运分离”的模式。这种模式是指公交枢纽的建设管理和交通工具的运营分离，“场运分离”是公交枢纽发展的方向。国外许多城市的公共交通系统都采用了站运分离管理的方式，在我国，其它运输系统，包括航空，铁路，公路客运，也都向站运分离管理的方向改革。

　　公交枢纽主管部门在线网规划中确定哪些公交线路和交通工具进入使用哪些具体公交枢纽。公交企业需要使用公交枢纽，应当向主管部门提出申请，经批准后与公交枢纽管理服务单位签订合同，并报主管部门备案。费用收取标准由管理公司会同公交枢纽主管部门共同确定并报发展改革委员会批准。

　　明确公交枢纽的经营和管理主体，对场站设施进行统一的管理、建设和维护。场站管理服务公司可以采用两种类型。一是由市公交总公司基建部为主体成立专门的公交枢纽服务公司，对公交枢纽进行独立分离的管理。二是由城市公共交通主管部门成立专门的公交枢纽管理服务公司场公交枢纽管理公司在市政府的直接领导下对济南市公共交通场站进行统一的管理、建设和维护。

　　2.7 实施计划

　　济南市公交枢纽步入良性的发展轨道需要经历以下三个阶段：第一阶段为准备阶段，重点在于明确政府职能，形成公共公交枢纽用地、投资、建设、运营、管理机制；第二阶段为启动阶段，编制公交枢纽的专项规划，成立公交枢纽建设主体，选择近期建设项目开始实施；第三阶段为建设阶段，根据城市发展要求，按照规划，逐步完成公交枢纽的建设任务。

　　结合现状用地情况、实施可行性以及城市发展要求，在落实规划用地情况和建设模式的基础上，建议优先实施公交枢纽14个。（1）区域级公交枢纽5个：济南西客站，济南火车站，新济南东站，长途汽车总站，甸柳庄(长途汽车东站)。（2）市级公交枢纽4个：市立五院，全福立交，黄岗枢纽，奥体中心。（3）地区公交枢纽5个：领秀城，燕山立交，北园立交，彩石，济钢。

　　4 技术特点

　　（1）分析研究政府在公交枢纽建设当中可能承担的角色和功能，根据有利于公交枢纽发展的原则，提出适合济南的公交枢纽建设体制和政策建议。

　　（2）基础设施建设的投融资方式多种多样，包括BOT形式、政府非经营性投资等，本研究通过研究国内外相关经验，提出适合济南的公交枢纽投融资方式。

　　（3）保障用地是公交枢纽发展的核心所在，既要通过规划控制用地，又要明确政府如何供应枢纽建设用地。

　　（4）城市规划和交通规划，是建设公交枢纽的依据，采用什么样的规划设计流程，是政府调控的重要手段，重点研究公交枢纽用地保障、规划设计条件等方面的内容。

　　（5）公交枢纽功能的实现需要一体化的交通运行环境的创建， 本研究在公交枢纽运营和管理对策方面明确建设投资者、使用者和管理者之间的关系。

　　5 特色及评价

　　本项目的内容涉及了公共交通枢纽发展的各个方面，不仅仅局限在规划层次，并且每一部分的内容都深入到可实施的层次，打破了我院常规交通项目的局限，为我院开展交通发展政策项目奠定了基础。本项目无论从公共交通枢纽建设覆盖的范围还是政策研究深度，都得到了甲方的一致赞同，并且部分内容已经开始实施。本项目在以下方面具有较大借鉴性，并取得了一定的创新：

　　（1）重点提出了济南市政府在公共交通枢纽建设上初期采取政府投资——委托经营模式，构建一个集投资、建设、运行与管理为一体的机构，成立市场体制相适应的权责明晰、适度竞争的济南公交枢纽建设管理公司（以下简称枢纽公司）。现阶段建议由公交枢纽负责部门负责枢纽公司的组建，可以挂靠在城投。

　　（2）保障用地是公交枢纽发展的核心所在， 本项目对不同类型公交枢纽的土地供应方式进行合理划分，解决公交枢纽用地权属问题。对于单一功能的公交枢纽，将其建设用地确定为城市基础设施建设用地，实行土地无偿划拨；对于综合开发枢纽，通过开发收益来建设公交枢纽交通基础设施，并且应按规划定位选址位置无偿提供公交枢纽建设用地，而开发用地，进入市场，进行地块“招拍挂”，政府或者企业用土地收益来建设公交枢纽

　　（3）明确济南市公交枢纽项目政府管理阶段划分，进而对于不同类型的公交枢纽，采取不同的管理流程。建议公交枢纽项目总时间控制在18~36个月左右，并将管理流程划分为4个阶段：前期研究阶段、获得土地阶段、规划设计阶段以及实施和验收阶段，同时根据项目划分以及招商引资的情况，可以将公交枢纽建设分为3种情况：土地综合开发，有开发商；土地综合开发，先期没有开发商，由政府负责临时公交枢纽建设，在开发商到位后，通过土地开发收益来弥补公交枢纽建设资金；公交枢纽单独划拨用地，由政府投资建设。