Public Transportation: Making Good Use of Market Means to Uphold Public Welfare

　　1 公交运营特许经营权

　　当前，政府加深对市场经济的认识，加强驾驭市场经济的能力、手段，是一个非常现实和紧迫的课题。在发展公共交通事业中，市场有什么需求？政府如何处理市场与需求的关系？政府与企业各自应该发挥什么作用？这些问题需要认真研究。从某种意义上说，能否真正确立公共交通在城市客运交通中的主体地位，关系到城市乃至国家的公共安全。为何提出公共交通特许经营权的问题，是因为它自身的特殊性。

　　1) 所谓特许经营权，实际上是政府按照大众选择公共交通服务的意愿为企业进入公共交通行业而特别设立的门槛和标准。

　　2) 特许经营对公共交通服务的质量和标准有严格的考核指标，如车辆档次、发车频率、到站准点率、服务满意度等等。一方面要满足严格的考核指标，另一方面票价不能由市场随意来确定，而是要大众乐意、能够接受，并且与其他出行方式相比较更有竞争力。这个票价不是根据企业的效益、收支平衡来制定，而是综合整个交通系统的效率、效益，经济、社会、环境等综合效益来制定。所以，公共交通必须由公共财政来支持。特许经营权是在设定很严格的考核标准和准入门槛后，来进行公共交通行业的特许经营。

　　3) 推行公共交通特许经营的前提是必须设计、建立一套规范而严密的制度。科学的公共交通特许经营准入和考核指标体系只是公共交通特许经营的第一个关键环节。除此之外，政府还必须建立起负责任的、专业化的公共交通特许经营管理机构和队伍，建立严密的考核评估、投诉和监督机制。在制度设计、准入标准、指标体系、考核评估以及审计监督等各个环节中，要充分考虑和发挥人大、专家、中介机构以及民意代表的作用。

　　2 政府与公交企业的角色定位

　　公共交通行业的发展要通过公交企业来完成。企业作为主体，要讲究成本和效益，要在维持合理的收支平衡和可以接受的利润水平下维持再生产。这就涉及到如何处理经营性和公益性之间的关系问题。政府的作用是要解决市场缺失的调控功能。既然市政公用事业，特别是公共交通行业具有公益性的性质，显然仅仅靠市场的手段，很难维持企业的合理生存。例如公共交通线路，既然是公益性的，线路的开辟、运营的车次、票价的确定等就不能以盈利为主要标准，而是要以大众能够满意和接受的服务为主要标准。公共交通的服务标准不是由企业制定，而是要由政府按大众的需求来制定。所以，公交运营不能完全按市场化来运作，行业的竞争不能是完全自由的，而是要有控制、有限度的竞争。因此，要设立特许经营权。

　　3 公共交通运营模式

　　一种模式是在日本、北欧等一些福利性国家，公共交通不是采用企业化运作，而是作为公共产品纳入政府公共财政，公共交通企业员工纳入公务员系列。第二种是用市场机制运作的模式。如香港，由政府制定非常严格的量化指标，建立合理的机制，企业通过竞争，取得公共交通线路的特许经营权，只要一年中企业能满足政府核定的服务指标和标准，政府通过对企业的票价收入和企业成本核算后，保证企业合理的收益率在10%~15%。如果企业满足了政府的考核指标要求，一年中票价收入达不到这个利润水平，政府从公用财政中拿出资金来补贴企业的收入；如果票价收入超过了这个利润水平，政府就要求企业降低票价。通过这种调节，企业不会有经济上的负担，从而更多地围绕政府设定的指标来经营。

　　中国内地城市能否采用香港的模式呢？如果说10年前城市政府财政维持这种模式还有困难的话，现在，政府完全有财力维持公共交通的发展。长期以来，城市政府对公共交通欠账太多，公共财政投入的优先次序颠倒。有人认为公共交通是一种纯投入，其实公共交通也是一种公共服务和公共产品。如果城市政府能够转变观念，每年少修几座立交桥、几公里快速路，就完全可以解决公共交通的投入问题。由于公共财政监管体系尚未完善，加上前期论证不足、决策不科学、过程监督的不严密等，在每年巨额的基础设施投入中有巨大的浪费，其中包括过度装修、重复建设、盲目建设等。目前，我国道路、桥梁等基础设施的寿命只有发达国家的1/3，这说明前几年，各级政府几十亿、上百亿，甚至上千亿的巨额投入中，有相当大的部分是无效投入。所以，今年我提出了《建立理性化公共财政体系的建议》，希望政府要理性地使用好公共财政资源。如果城市政府能够合理化使用公共财政资源，那么公共交通优先、公共交通投入、公共交通补贴等问题都能够解决。

　　4 公共交通发展方向及票价的市场机制

　　公共交通特许经营应是今后公共交通发展的主要方向。今后不管是用市场的手段还是政府公共财政的手段，只要是有利于公共交通发展，满足大众对公共交通服务质量、对价格的需<