Institutional Capacity Building

　　发展可持续城市交通，必须要有政府机构的支撑。机构能力的强弱，直接影响到城市交通发展的成败。2005年，世界银行、亚洲开发银行和日本国际协力银行共同发表了一份题为《连结东亚：一个新的基础设施发展框架》的报告。该报告分析了近十几年东亚基础设施发展经验，明确指出基础设施发展的主要目标应是促进经济发展，改善全社会尤其是低收入阶层的生活。为此必须加强机构协调、问责制和风险管理。协调指的是机构制定政策、战略与措施，并将其转化成具体成果的能力。这需要多种利益之间的平衡，以及所有参与者之间的良性互动；需要有问责制，以保证责任的明确与落实；也需要有良好的风险管理机制，避免与缓和基础设施发展过程中带来的环境、社会和金融风险。这个框架，有助于我们思考中国城市交通基础设施发展问题，尤其是相关的机构能力建设问题。

　　当前，中国大城市的汽车交通拥堵与污染问题日益严峻。各大城市在国务院46号文件的指导下，大力发展城市公共交通。但从长远的角度上看，仍有许多基础性的工作要做。中国大城市交通问题的影响范围已超出地方层面。中国国内生产总值的80%来自于城市，而城市交通拥堵对城市经济活力构成严重威胁。小汽车交通刺激城市用地的蔓延，导致农田被过度占用。地方政府大量投资城市道路和轨道交通，负债沉重。小汽车的急剧增长，导致燃油需求和温室气体排放的增加，引起建设国家和世界的广泛关注。这些超出地方层面的问题，需要中央政府牵头解决。

　　这些问题的产生，与中国的社会经济大变革息息相关。中国过去十几年机动化快速发展，正处于全球化、城市化、财政放权、计划经济向市场经济转变的至关重要的时期。财政放权过程中，中央与地方政府在城市管理领域中的角色做了调整。但在城市可持续交通发展上，机构能力建设滞后。大多数大城市有能力决策并予以实施，有应急能力，但缺乏远见，缺乏预防能力。中国并不缺乏可持续城市交通发展的知识，但缺乏相应的支持政策和机构能力，把知识有效地转化成具体成果。以下几个问题值得深思：城市规划决策机制是否与城市化和机动化相适应？是否有好的监督、制衡机制，以确保好的战略规划得到贯彻？地方财政是否足以支撑交通的可持续发展？

　　城市规划应为可持续交通发展提供一个蓝图。然而，大部分城市总体规划缺乏灵活性，无法满足迅速增长的城市需求；另一个弱点是规划仍然是技术性专家说了算，公众参与仍是薄弱环节。中国的城市规划与执行过程，受到上级管理部门与当地人民代表大会的监督。在最近几年中，规划实施程序逐渐公开化并且受到媒体与公众的监督，但问责制度有待建立与完善。最大的弱点可能就是城市规划和城市预算脱节：地方政府的财政收入，跟不上财政支出需求，缺口主要通过预算外资金来填补，但预算外资金往往缺乏透明度，并会带来隐性债务。

　　上述问题的全面解决，有待于相应机构能力的建设。而机构能力的建设，应纳入新的基础设施发展框架中。为了达到促进经济发展，改善全社会尤其是低收入阶层的生活的目标，城市政府要多强调弱势群体的出行需求。机构能力的建设，应围绕如下几个方面进行：①明确中央政府在城市交通方面的作用，加强中央与地方的协调和风险管理；②在地方政府一级，建立城市交通规划决策建设管理问责制；③加强城市交通与土地利用战略规划的机构能力，作为地方各部门有效协调的基础；④建立城市交通规划和财政融资之间的有机联系，加强协调和落实责任；⑤建立一个可持续的和透明的财务融资机制，作为财务风险管理的基础；⑥提高现代公交的行业管理能力，发展高效的公交产业，作为城市交通的核心，为城市各阶层提供优良的公交服务。

世界银行　刘志