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非常态交通管理
美国运输机构如何响应突发事件,对当前战“疫”有何启示?
发布时间:2020-3-221:5:25来源:中国公路学报公众号作者:梁康之   

  导语:做好新冠肺炎疫情防控是当前举国上下最重要的工作,而科学防控是打赢这场疫情阻击战的关键。疫情当前,为做到快速响应,服务于当前和后续疫情的科学有效防控,《中国公路学报》特邀美国马里兰州资深交通规划设计专家梁康之,为大家介绍美国州、郡一级运输机构应急响应系统,对应的应急响应程序和协议,以及基于当前COVID-19响应的建议,以期有所启示。

  在美国应急响应过程中,州、地区和地方运输机构所管理运营的地面运输设施起着重要作用。除了重大交通、恶劣天气以及自然灾害导致大规模撤离的常备管理外,还要求州运输机构在无准备的撤离和要求限制流动或隔离的情况下发挥应有的作用,例如对应对生物袭击、流行病、传染病大流行和大规模毁灭性武器威胁时,州运输机构必须确定在常备的响应条件下如何升级对应,并协调配合国家应急行动。

  00 引言

  美国有联邦-州-地方政府综合性、整合性全覆盖式的安全应急管理模式,采用自下而上的应急管理,大多紧急事件都由地方处理。如果需要,则由更高一级政府机构提供协助。美国的州郡和市一级运输机构应急响应要求从方案和组织安排入手,建立明确的政策和目标,管理层能指挥应急响应有序进行。州运输机构需要与有关机构“沟通、合作、协调和达成共识”,以做好应对瞬息万变环境,迎接挑战的准备。

  针对突发事件的应急响应,运输部门的主要工作包括:制定和管理州、地区和地方政府应急方案。内容包括:应急计划阶段,应急准备,应急响应,从应急状态恢复。在方案框架内,运输机构应具体准备应急行动中的工作;熟悉应急指挥系统(ICS)的基本运行,熟悉国家事件应急管理系统(NIMS)制定的统一指令(UC),在应急运输工作以及日常事件管理的流程中进行协调与合作;规划和执行紧急响应需要特殊的专业知识,要培训合格的规划师,满足和维护突发事件的要求,随时应对特殊挑战;在整体应急行动规划过程中,重要环节是明确的资源需求和运营方案,制定有效的资源调配方案,在不同类别的紧急事件中,运输机构能够合理应对;制定优先级和方案阶层,有效地支持紧急情况管理和国土安全战略。

  本文将简要介绍美国应急响应架构,包括事件指挥系统(ICS)和统一指令(UC),以及应急响应机制,结合我国新型新型冠状病毒疫情防控工作,对交通部门的响应响应给出相关建议,以期能对以后的应急事件处理有所借鉴。

  01 应急响应架构

  简要介绍应急事件指挥系统(ICS)和统一指令(UC),介绍美国应急响应框架。它们是标准化、统一有效的应急指挥工具,规定了突发事件应急过程中的组织结构、部门分工、执行程序,以及实际操作等。

  事件指挥系统(ICS)

  美国州一级政府设置事件指挥系统(ICS)(也称州紧急行动中心)。在发生紧急事件时,应急行动中心的工作是协调有关方面为应急行动提供支持、资源协调和调配。应急行动中心分为五个主要运行部分:发布命令、操作运行、计划制定、后勤保障、财务和行政。根据功能需要,每个部分可分为处、室、组或单元。

  实现安全和快速处理应急事件的前提是保证响应者在事件现场中履行各自职责。应急指挥系统是美国国家事件管理系统(NIMS)的关键组成部分,提供应对紧急情况的框架,为应急指挥提供灵活而标准化的操作,并且明确运作特征,负责事件处理全过程中的管理协调和应急响应的组织运作。参与应急救援的各机构和人员必须理解指挥框架,并且执行事件指挥系统的指令。

  


  图1 事件指挥系统主要功能

  如图1所示,事件指挥系统包括五项主要功能:(1) 发布命令:在事件指挥系统中,指挥人员由事件指挥部(IC)和各类特殊职员组成。a)应急指挥部:负责全部事件的管理和控制,包括设定目标并确保所有参与部门共同达到这一目标。事件指挥部具有以下职责:发布指令;制定应急政策;确保事件安全并确定响应优先级;启动和控制联络,并批准公共信息员(PIO)发布的信息;确定事件目标并遵循的总体目标,并批准、实施和评估事件行动计划(IAP);协调交通管理和控制;批准资源调配请求;监督事件清理恢复和报告。b)公共信息员:与公众和媒体,以及与事件相关的其他机构对接,并监控公共信息。c)安全员:对事件指挥部负责,确保应急响应人员、所需的系统和程序、以及事件操作的总体安全。在事件操作期间,安全员具有停止或防止不安全行为发生的紧急权限。在统一命令(UC)结构中,应指定独立的安全员并对所有参与机构负责。d)联络员:负责联络其他政府机构、非政府组织和各企业代表。(2) 操作运行:负责所有应急救援项目的具体操作和运行。(3) 计划制定:协助制定事件行动计划,保障所需要使用的资源,提供事件响应工作中所需要的特定技术支持,并与有关部门、企业和社区等沟通合作。(4) 后勤保障:为整个事件响应工作提供人员、设施和材料支持。(5) 财务和行政:追踪账户和报销费用。

  统一指令(UC)

  当应急事件涉及多个司法管辖区或机构时,统一指令是事件指挥系统组织结构内进行事件管理,快速落实事件指挥部功能的有效方法。美国联邦公路局发布的《运输专业人员事件指挥系统简化指南》推荐了统一指令操作程序,应用于应急事件响应工作。

  统一命令示例如下:假设某段公路发生两辆小客车碰撞,一名驾驶人没有受伤,能够离开受损车辆;另一名驾驶人严重受伤,需要从车辆中解救出来。事件的响应者包括消防部门、紧急医疗服务人员、执法部门、交通局服务巡逻队和当地新闻媒体。

  执法部门(警察)第一个到达事件现场,并立即实施统一命令程序。事件涉及多个响应者,对事件的主要方面负有职责,实施统一命令的标准,其中包括:

  警察:确保事件现场急救人员、事故调查人员、交通管制人员的安全。

  消防部门:救助/解救伤员,收集和减轻有害物质泄露,保护事件现场。

  紧急医疗服务:为现场伤员提供医疗服务,运送伤员到合适的医疗地点,确认伤员的目的地和交通要求。

  交通局:保护事件现场,提供交通信息,设定和引导可代替的道路,实施交通管制方案。

  在事件处理的开始阶段,执法部门符合主要任务的要求,是统一命令内的“牵头机构”。因为在响应过程中各阶段优先工作并不相同,随着事件行动方案的实施和事件响应工作的变化,“牵头机构”将转移为其他机构。

  上述示例事件的统一命令包括执法部门、消防部门、紧急医疗服务和运输机构,都有各自职责,要提供资源和人员以支持事件响应操作。每个机构还负责参与事件响应工作的主要指挥或协调工作。

  美国国家事件管理系统定义了120个资源类型,以便分类和描述通常在灾难中可通用的应急响应资源。定义标准资源类型可以帮助事件响应者在请求或部署时“说同一种语言”,使用通用术语描述所需资源。正式记录的响应术语定义帮助参与的机构识别、定位、请求、订购和跟踪位于各个机构管辖范围之外的响应资源,了解和使用通用术语有助于响应者快速有效地将资源转移到需要它们的司法管辖区。

  02 应急响应

  根据美国《国家运输机构应急方案指南》的要求,事件应急管理方案包括应急计划阶段/应急准备/应急响应以及从应急状态恢复四个部分。其中应急响应部分分为六个步骤:(1)启动应急响应,(2)解决应急需求和支援请求,(3)管理疏散或隔离,(4)实施应急响应措施,(5)继续应急响应要求,(6)结束应急响应。根据目前疫情和文章篇幅,本文仅简要介绍应急响应的步骤2、步骤4和步骤5。

  步骤2:解决紧急需求和支援请求。随着应急工作的进行,可能会要求州运输机构提供必要或更多的信息和资源,支援正在进行的应急行动。要满足增加和持续的支援请求,需要运输机构保持高度的准备状态和足够的资源,或在有限的时间内获得这些资源的能力。因此需要应急响应协调,根据应急情况变换,启动相应的计划、程序和协议。根据《国家事件管理系统》(NIMS)要求,有关部门根据需要调动不同专业的响应团队,包括搜救团队、犯罪现场调查人员、公共工程团队、危险材料响应团队、公共卫生专家或其他人员等。支援行动可能要求运输机构及时与应急指挥系统联系、召集储备的人员,启用储备的车辆和机械设备,征集私有企业人员和设备,优化调配和追踪现有设备状况,优化道路行驶线路、交通运行和安全,优化信息沟通联络,尽可能满足需要。

  步骤4:实施应急响应措施。为保障应急响应工作的实施,州运输机构要确认通往应急现场的道路,检测应急通道的安全可靠性,确保进入和离开应急现场的道路畅通。运输机构必须随时通过ICS将所有进出路线变更传达给事件指挥组。必要时,运输机构应部署自己的响应团队和人员,管理沿应急响应人员进出路线的交通流和道路上的杂物清除工作。实施应急响应行动需要完成三个阶段:

  第一阶段,采取响应措施。执行事件指挥系统指令,建立由多学科和多辖区责任人组成的联合团队。实施独立或辅助指挥所。为需要运输机构支援的部门提供下列服务:部署公交车辆支援疏散,包括容纳弱势人群和安置携带的宠物;紧急行动小组要与公共安全人员一同挨家挨户告知,以确保居民了解并遵守庇护/隔离命令;沿疏散路线间隔放置服务设施和检疫区内的紧急服务;开放通往疏散或隔离区路线最大运输能力(例如,关闭收费站,停止施工作业);部署道路养护人员随时清理道路和其他运输设施;执行现场事件指挥官和EOC/ TMC指令,协调当地的疏散隔离事件行动计划;TMC可调整道路使用,开放路肩、HOV车道、反向车道等疏解交通。

  第二阶段,部署响应团队。通过现场人员和设备的部署,实施紧急运输操作。确保现场指挥人员通过ICS与EOC联系畅通,并保持与TMC协调。

  第三阶段,传达疏散或隔离命令,加强事件管理措施。向员工和居民传达恰当的信息,并及更新。定期向联邦、州和地方政府有关部门(公共交通、卫生机构以及联合信息中心等)汇报,提供准确及时和全面的信息。定期举行媒体简报会,向媒体通报疏散路线、庇护所和检疫地点、交通和道路状况,以及其他相关信息,及时向公众传播。

  为更好地完成疏散或隔离任务,特别需要注意下列事项:清晰、及时地散发与疏散或隔离命令有关的准确信息,以避免误解或不必要的混乱或错误的疏散行程;居民区、各机构和组织的代表一起制定时间表;告知疏散人员可乘坐的运输方式、联系方式以及是否对疏散人员可能携带的物品有任何限制;告知疏散人员开始和结束运输的时间、地点和运输间隔;在登上公共交通工具之前通知目的地;向公众、家庭成员和被疏散人员公布前往的目的地;确认已建立的网站、热线电话、短信群等,民众可找到问题和疑虑的答案;为有特殊需要的人提供特别服务;向撤离人员传达有关非公共隔离点(例如旅馆)的信息;在疏散隔离过程中使用智能运输(ITS)收集数据,为疏散人员、参与疏散的工作人员、参与的团队提供信息;在隔离检疫区内,利用ITS检测不必要的车辆和人员移动,避免导致未感染的民众受到进一步危害。

  步骤5:继续应急响应工作。随着应急响应工作的开展,州运输机构的角色和职责会随着事件应急要求的变化而变化。运输机构必须持续监控响应工作,并根据变化对交通运行进行调整。随时通过ICS与其他应急响应机构和团队密切协调完成此任务。持续响应要求涉及两个阶段:

  第一阶段,监控交通状况并及时进行调整,保障运行能力,确保救援资源的充足供应。

  第二阶段,跟踪应急事件的进展情况及早期预测对交通的影响和需求,准备并及时在下一个应急响应期间调动人员和资源。

  03 思考与建议

  根据当前疫情的变化,运输和交通也在做相应的调整和改进。在本文发表时,有些对策可能已在实际中应用,仅对以后的应急事件处理提供借鉴。

  1)设立交通运输事件指挥系统,协调应急响应,统一指令,有效协调运输应急物资和救援人员。在这次疫情应急响应中,国家卫生部门是主要的负责机构,运输部门是重要的支援机构,保障应急响应的物资及时到位和救援人员的安全有效运送及返回。运输部门要执行统一指令,按照上一级负责机构的要求,制定和调整运输计划,并实施各项计划;按照卫生部门的指导,执行参与运输应急员工的防疫措施;及时发布信息,告知道路和交通状况;统一安排可使用的车辆和相应的设备,做好设备维护和原材料供应保障;清点能够参与应急响应的一线人员和后备补充人员,执行合理的工作和休息的作息时间。交通运输部门应补充制定统一指令和指挥系统,提高在疫情响应中的运输支援能力。

  2) 调整公共交通运行方式,补充居民居住区域和定点班车之间的摆渡车。现阶段,公交车应该改为定点定乘员,配合各类班车,按接驳运行模式在班车乘车点和居民区之间运行,弥补班车连接不足的区域。要控制车上人数,保持乘客之间的距离,以及与司机之间的安全距离。公交运行的线路要固定车辆,固定司机,GPS追踪车辆,并及时向用户发布到达和始发的时间。

  3)提高货物运输效率,尤其是应急物资的运输。应以从起点到终点的直达递送为主,即在生产厂检验合格后装货,直接到达收货的医院或隔离点。尽可能避免中途换装或分装,避免仓储和再分配。

  4)合理安排停放车辆,保障连接城市主干路和居民区的道路畅通。大量居民集中在家隔离后会导致一定数量的车辆不能就近停放,以致连接道路和居民区道路进出不畅通,影响应急车辆和设备运行。要合理安排这些车辆的停放,既要保障道路畅通,也要保障停放车辆安全和便于车主使用。

  5)维护道路设施,保障交通控制设施正常工作,保障道路基础设施完善,保障道路运行安全。在事件应急项目中,传染病爆发对道路设备影响最小。但保持一定工作人数,才能及时安排有效的道路设施维护。特别是在维护应急物资和人员的专用道路上,除了维护道路设施和交通控制完好外,要提供其他服务设施,如保障服务区的相关服务和防疫,设置临时维修设施和临时燃料供应设施等。

  6)安排为有特殊要求人群的提供运输服务。

  7)运输组织管理中心(TMC)应保持全天利用现有监控设施和调控手段。对道路设施监控,提供道路维护保养的信息,调控交通控制,根据应急指挥中心的要求,随时调整道路使用的优先等级。应合理调配信号灯控制的配时和相位,保持主干道和应急运输通道的最短运行时间,减少延误,保障道路运行安全。有关维护人员应随时待命,及时解决突发问题。

  参考文献

  (i)A Guide for Public Transportation Pandemic Planning and Response (2014), NCHRP REPORT 769,TRANSPORTATION RESEARCH BOARD.(ii)A Guide to Emergency Response Planning at State Transportation Agencies (2010),NCHRP REPORT525: VOLUME 16,TRANSPORTATION RESEARCH BOARD.(iii)Simplified Guide to the Incident Command System for Transportation Professionals (2006),U.S. Department of Transportation,Federal Highway Administration.(iv)Maryland State Response Operations Plan (SROP) (2015),Maryland Emergency Management Agency Emergency Operations Plan (2017),Montgomery County.(v)Office of Emergency Management and Homeland Security (OEMHS), Maryland, USA.

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