Tips for Emergency Response Transportation Planning

　　近年来，许多国家越来越重视灾难管理(Disaster Management)工作。原因有三：一是随着经济的发展，人口往城市迁移，公共财产与个人财产不断积累，灾难所导致的损失也随之增大；二是国际恐怖活动的扩散；三是全球变暖引发自然灾害的频率与强度增加。应急交通规划是灾难管理的一项重要工作。

　　应急交通规划的目的是为了满足大规模突发事件出现后的特殊交通需求。突发事件可按诱发因素分为自然和人为两类。自然的突发事件包括地震、洪水、飓风、泥石流等自然灾害。人为的突发事件包括武力袭击、恐怖活动、重大工业事故等。遇到突发事件时，交通系统面临着两种需求：一是迅速疏散人员，以减少伤亡；二是迅速调动应急抢险所需的人员与物资。

　　通常一个城市或一个地区都具有应付经常性突发事件的应急交通体系与设施，比如消防、医疗急救系统等。本文所指的应急交通规划是针对非经常性的、但有大规模负面影响的突发事件而言。应急交通体系包括交通基础设施、交通工具、信息系统与应急组织机构。应急交通规划就是把这些要素进行综合统筹的规划，使整个体系能在突发事件出现时迅速启动，有机运作，以满足上述特殊的交通需求。

　　应急交通规划建立在风险分析的基础上。风险分析是指对规划地区有可能面临的各种突发事件进行详细的科学分析，包括突发事件的类型、频率、强度、危害程度；危险性设施的空间分布与现有的安全防范措施；易受恐怖袭击的场所与设施。需要指出的是，交通工具往往是恐怖袭击的对象，也是恐怖分子用于袭击的工具。近年来国际上利用交通工具进行恐怖袭击的例子很多。

　　有些自然灾害的发生，有周期性。比如洪水，通过研究其历史数据就能掌握其频率与强度(比如十年一遇、百年一遇)。但大多数突发事件发生频率极小，一旦发生，破坏性极强，比如地震，这给应急交通规划带来很大的困难。至于人为的事故和恐怖活动，则更难掌握其规律。此外，人群在恐慌时所采取的行动，与他们有没有可靠的信息引导，有很大的区别。风险分析必须由多学科参与，仅仅是交通规划人员是不够的。

　　在风险分析的基础上，就能详细考虑应急交通体系中的每个要素以及它们之间的相互联系与运作。第一个要素，也是最重要的要素，是应急组织机构。应急交通规划的重点在于如何通过一个有效的组织机构，迅速调动现有的和应急的资源，以应付紧急状态的交通需求。机构的能力，取决于一个明确的决策指挥实施系统，以及信息的及时汇集与传递。要做到这一点，首先要对规划地区的相关机构做一次认真的机构职能审核，把所有相关机构的现有职能、人力物力资源以及应急时能发挥的功能弄清楚。同时，还需把这些机构之间的互动结构(上下级关系、工作流程中的相互位置)研究透彻。在机构职能审核的基础上，建立一个应急交通体系的运作流程，指定人员负责，配备应急队伍，并对人员进行培训，对应急交通体系的运作进行定期的演习。快速有效的机构能力是合理组织应急交通的关键。

　　第二个要素是信息系统。信息的及时传递在应急交通中十分重要。决策指挥需要准确的信息，民众也应该有知事权。把准确的信息及时传递给民众，将在很大程度上减少因恐慌带来的混乱。应急的信息系统应与日常的传媒联系起来。传媒业只要以信守事实为职业基础，就可以成为应急交通体系中的一个重要组成部分。

　　第三个要素是交通基础设施。现有的交通基础设施能力是否足以满足应急交通需求呢？一般而言，通过增加交通基础设施能力来应急的方法并不一定科学。比如，一个城市只有一座桥过江，就能满足日常的交通需求，如果为了应急而另建一座桥，就不可取。因而，应急交通规划中考虑的基础设施投资，必须在风险分析的基础上，严格论证。要对可能发生的灾难所造成的直接与间接损失进行估算，并通过投资成本效益分析进行决策。交通基础设施的能力一般能满足大多数情况下的应急交通需求，因为在突发事件时，正常的交通活动可以暂停。不过，在规划中要对现有交通基础设施的应急能力作技术审核。交通基础设施的设计标准中一般已有一定的应急要求，例如，隧道的安全疏散通道、高架轨道的疏散路线等。技术审核应着重于查核各种设施安全隐患和应急交通的主要线路与瓶颈，并提出经济可行的解决方法。

　　总而言之，应急交通规划是一门以风险分析为基础、由多学科参与的应用学科。它的特点是对软件的要求比对硬件的要求高。它是在现有交通基础设施的基础上，引进先进的信息技术，并把为应急而配置的人力与物力资源，有效地组织到一个应急交通机构工作流程中。

世界银行东亚太平洋地区首席基础设施专家  刘志