Urbanized Space and Transportation Planning in Intensively Developed Township Areas

　　经过改革开放30多年的城镇建设，在中国城镇密度较高的地区，积聚了大量的人口与产业，各城市的都市化空间突破中心城区在市域发展，中心城区的城镇职能外溢到市域和区域，区域内的城镇之间社会经济活动密集，城镇关系密切，形成了超级都市化地区。城镇密集地区成为中国城镇化的主战场，也是中国经济参与国际竞争的主要所在。所以，其城镇空间发展虽打破了传统的城乡(或城郊)“二元”发展模式，但在管理与体制上严重滞后，仍然沿用城郊分治的“二元”管理体制，致使城镇密集地区发展中城镇空间与区域交通的矛盾重重。

　　第一，城镇发展空间不再只限于中心城区，新的城镇空间格局和经济组织模式使城市空间、城市活动延展到整个区域，造成与城乡管理体制之间的冲突日益严重。同样，城市交通问题随着都市化地区延伸从中心城区向外扩散，城乡分治的管理体制和以行政辖区为单元的投资、建设、管理机制，使不同行政区之间的协调发展矛盾日益凸显。而区域内突破中心城区的城市空间拓展，在形成城市空间连绵的同时，也引发了中心城区外城镇化地区交通建设标准的争论。

　　第二，城镇空间与交通发展在中心城区有完善的规划与实施机制，而区域内则是空间规划与交通规划割裂，并缺乏有效的规划实施机制。不同的行业管理部门根据自身的管理特点，从国家和省、市等不同的视角编制了大量的区域性空间与交通发展规划，试图协调、解决城镇密集地区发展中城镇空间拓展、产业经济组织和交通系统之间的矛盾，如经济区发展规划、城镇发展规划、产业发展规划、不同的交通专业规划等等。但诸多规划在处理交通与城镇空间、经济的发展关系上均受到管理体制的限制，缺乏协调和整合的平台。以城镇为核心的规划缺乏实施机制，而专业部门规划缺乏对城镇空间发展的理解，导致规划目标各异，综合交通规划最终沦为增量规划，反而加剧了城镇密集地区发展中建设无序、空间发展无序、管理无序的局面，空间、交通、环境等方面协调的问题层出不穷。

　　第三，城镇密集地区虽然发展迅速，但由于管理体制缺陷，对其空间与交通的研究多数还停留在以“城郊二元”交流为基础的层面，缺乏深入研究和探索其内部活动规律与特征的机制。一方面是从交通系统各个层面开展了针对城镇密集地区的研究和发展实践，提出了很多理念，如“城际轨道(铁路)”、“区域公交一体化”、“同城”、“交通圈”等等；另一方面是公路、铁路等专业交通规划以城市行政区为单元的规划手法始终没有太大改变。

　　第四，传统规划中，中心城区按照城市交通为主导目的建立城市交通系统，而市域和区域内按照对外交通为主导目的建立区域和对外交通系统。在呈连绵态势的城镇空间扩张下，区域交通城市化(目的)和城市交通区域化(特征)态势显现，城市交通目的与传统对外交通目的混杂，针对城市和对外两种目的出行而形成泾渭分明的两种交通设计和管理标准在城镇密集地区失效。在“区域交通公交化”、“同城化”理念下，针对城镇密集地区打造通勤一体化的交通系统大行其道。城市交通概念无节制地在城镇密集地区扩张，城市公共交通系统、道路系统跨界衔接需求迅速增加，传统承载对外交通的高等级道路系统大都被改造成为城市道路，甚至出现城际轨道交通(铁路)系统也试图挤入公交系统运行的范畴等等。城市交通系统的过度延伸，引导跨界异地居住大增，职住快速分离，区域内城镇的通勤交通出行距离随城市交通系统延伸的尺度越来越长，使城市空间无序蔓延、扩张，区域交通需求迅速增加，交通组织效率急剧下降。

　　近年来，各地都从机制调整入手，不约而同地以大城市为基础进行行政区划调整，以缓解城镇密集地区发展中存在的各种需要协调的问题，并作为规划整合的基础。但是，由于大部分规划都采用了以城市行政区为单元的规划手法，大城市发展空间拓展的同时带来了更严重的城市空间无序蔓延，城镇空间与交通之间的矛盾反而更加严重。

　　究其原因，城镇密集地区的问题源自城镇化和城镇空间的扩张，因此必须从城镇发展的角度出发，探求城镇密集地区空间与产业组织的活动规律，放弃一味以能力扩张、满足需求为中心的交通系统规划思路，引入交通优先和有效组织社会经济运行的原则，打破固有的以中心城区或者以城市行政辖区为发展单元的思维来寻求解决问题的思路与方案。

　　首先，城镇密集地区综合交通系统规划单元不能是传统行政边界区分的城市，而是以区域职能划分的功能区。在区域城市化(空间)和城市区域化(职能)的发展格局下，一方面以行政边界划分的各个城市都承担着不同的区域职能，以职能划分的“市”与以行政边界划分的“城”分离，关联性降低。在区域和城市多中心的空间格局下，区域职能分散在各城市不同的功能分区内，服务腹地不同，联系要求各异；另一方面，区域城市化的结果和城市各功能区区域职能的承担，使城市中各种目的的区域联系交通需求大幅度增加，同时区域中一定范围内呈现城市交通需求的特征。高效组织区域联系交通是各城镇区域职能发挥的关键，也是城市高效率运行的关键。同时区域城镇各功能地区对外交通组织由于区域交通需求的增加和城镇化地区大尺度的扩张，以城市为单元组织对外交通的效率迅速下降。因此，区域交通规划需要将以城市行政边界区分的“城市”划分为基于不同区域职能功能区，并作为城镇密集地区的规划单元。不同单元作为传统规划中的“城市”对待，建立基于功能区单元的区域和对外交通系统，联系其“职能的腹地”，根据其交通需求特征确定交通系统的组织要求。

　　其次，通过对出行目的的引导实现区域交通引导区域城镇空间发展。因此，区域交通系统需要按照空间引导原则针对出行目的构建。一方面，避免将通勤交通在区域内泛化，有效控制区域内的出行距离，城市交通组织应以功能区为单元控制在一定的范围内；另一方面，交通规划应将交通目的作为规划核心，通过交通目的确定交通基础设施的功能，建设、管理、价格、服务水平和运营标准应以交通目的为基础制订，通过交通政策对不同交通目的的出行距离、分布、总量进行激励和限制，并且在城市和区域的空间和功能布局规划中得以体现，进而达到引导空间的目标。

　　第三，区域交通规划须将协调交通运行的体制与机制作为重点。不同的体制与机制导致产生不同布局的区域交通系统，也将形成不同的区域空间。实质上，国内外城镇密集地区的交通系统都是在特定的体制与机制下形成的。投资、建设和管理的事权，决定了交通设施规划、建设和管理的决策控制范围。目前，中国城镇密集地区依然是以城市行政区为单位的投资和建设体制，一味强调“同城”规划的交通系统，在投资、建设和管理上必将遇到行政边界影响，导致实际的交通设施布局、组织、运输效率等即使在当前最好的协调机制下也只能做到形似而神异，如“城市公交一体化”理念下通过边界换乘进行衔接的公共交通系统等，这不仅是服务水平上的损失，更重要的是对区域交通可达性的改变，从而使空间引导的走向偏离规划。近年来，位于城镇密集地区的中心城市边界地区的大量居住区开发，某种程度上就是这种交通系统规划的结果。因此，区域综合交通系统规划的第一步就是对机制和体制进行规划，接下来的才是设施、管理与交通组织规划。体制规划中应充分发挥中央和省级政府在区域协调中的作用，提升中央和省级政府在区域投资、管理、运营中的作用，作为区域性交通设施的规划和实施者。

　　城镇密集地区区域交通规划既不同于传统的城市交通规划，也不同于传统的市域和对外交通规划。对交通目的的规划既是区域交通规划与空间规划的结合面，也是交通设施规划、交通组织和运营及管理的核心。区域内投资、建设和管理的机制与体制是规划的重要制约因素之一，是规划的本底。规划需要在一定协调机制下进行，重点解决事权交叉范围的规划问题。而所有这一切的规划单元需要从以边界划分的“城市”中跳出来，在以功能区为单元的基础上进行。

中国城市规划设计研究院　孔令斌