专  题

　　城市交通问题内容广泛，综合性强，有多元融合的特征，既要回应个体生存、生活需求，又要权衡公众利益与个体利益关系，由此决定了城市交通服务供给针对的是城市居民的整体，而不是特定人或者特定群体。在回顾城市交通发展的认识、政策、社会、理论的基础上，提出研判城市交通问题定位的必要性。以公共行政的理念和政府改革的要求为切入点，参考公共服务“内容和形式”的分类方式，提出城市交通问题归属于城市的基础公共服务范畴，本质是提升城市的基础公共服务水平的定位。强调研究新发展阶段城市交通问题是一项运用整体思维，加强普惠性、基础性的民生建设，必须形成“政府—社会(企业)—公众”之间协同机制，完善共建共治共享的城市交通治理制度。同时，要从对城市乃至国家经济社会发展的作用角度来认识，以城市交通高质量发展支撑建设现代化城市的高度提供理论基础，并从城市居民整体生活品质和共同促进城市发展的愿望出发，提出城市交通的基础公共服务的供给体系和运行机制，为制定面向2035年的中国城市交通发展战略提供理论基础。

　　

 

　　汪光焘

　　原建设部 部长

　　第十一届全国人大环境与资源保护委员会主任委员

　　引言

　　城市交通问题内容广泛，围绕具体问题或者专门领域开展研究无疑是必要的。如何从国家和城市的全局认识城市交通问题的定位来带动研究城市交通问题，尚缺少系统性研究和综合评述。《城市交通治理内涵和目标研究》[1]和《新常态下城市交通理论创新与发展对策研究——成果概要》[2]等论文从中国城市交通治理的现实需求出发，提出城市交通治理的基本内涵与技术支撑要求，总结组织城市可持续运行的城市交通理论和方法演进脉络，剖析城市交通学研究目标的内涵及研究对象特征。“城市交通治理现代化理论研究”课题成果[3]指出，实现城市交通治理现代化，关键是形成“政府—社会(企业)—公众”之间协同机制，其核心是如何建立城市居民的需求与政府主导的服务供给关系。这就需要明确回答城市交通问题的定位，遵循什么准则来研究城市交通，从而促进和实现城市与城市交通高质量发展。

　　城市交通问题的基本观点：居民权益与政府职责

　　1.城市交通问题由政府主导具有历史渊源

　　从农耕时代集市广场与道路建设，到现代社会居民纳税由政府组织设施建设，为城市提供公共服务一直都是政府的重要责任。现代城市诞生于工业革命，随着大量人口涌入城市，市政当局提供住房、保障饮用水安全以及交通设施，通过合理的规划和建设来保障城市正常运行和居民健康。城市的经济活动和高密度的人口、建筑等，带来人们高频次的出行和公共交往，促使个体行为产生叠加和放大效应;同时，人口聚集形成的规模效应，也会大幅降低公共服务供给的边际成本，使得政府提供公共服务成为可能。城市交通问题一直是由政府主导公共服务的重要组成部分，尤其是交通工具机动化发展，带来了道路设施标准的提高、运行秩序的构建以及对交通安全的重视，推动政府逐渐建立了专门工作部门，并形成从规则到法律制度的完善。随着经济社会发展水平的提高，政府的财政能力也会相应提高，城市居民对公共服务的要求也会越来越高。同理，在科学技术水平提高的影响下，公共服务的内容清单和供给方式也会有很大的变化，因此需要做到因地制宜、因时制宜。

　　2.城市交通问题的公共服务供给形式和内容变革

　　中国在经济体制改革之前，城市交通设施建设和服务的供给由政府直接负责，即城市道路建设和管理、城市公共交通设施建设和运行等归属市政公用事业，主要由城市政府所属的事业单位实施。自1998年国务院机构改革和职能转变以来，城市政府对城市交通设施建设和服务供给，由直接负责转变为在政府监督和规范下支持市场主体和社会资金参与，以收费方式服务城市居民，改善城市运行效率。需要强调的是，城市交通问题若离开了城市政府及有关部门，则难以高效、安全、低耗、可持续运行。地方城市政府对城市交通问题的职责和责任没有变，变化的只是提供服务的内容和形式。

　　公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。党的二十大提出建设人民满意的服务型政府的总体要求，要贯彻好完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府职能，厘清政府和市场、政府和社会关系，推动有效市场和有为政府更好结合。“十四五”时期，推动公共服务发展，健全完善公共服务体系，持续推进基本公共服务均等化，着力扩大普惠性非基本公共服务供给，丰富多层次、多样化生活服务供给，是落实以人民为中心的发展思想、改善人民生活品质的重大举措，是促进社会公平正义、扎实推动共同富裕的应有之义，是促进形成强大国内市场、构建新发展格局的重要内容，对增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步，具有十分重要的意义。

　　3.居民享用政府提供的城市交通服务关系到居民权益与政府职能

　　城市是经济、政治、社会等方面活动的中心，因此，城市尤其超(特)大城市和中心城市转型发展，在经济社会发展中发挥着动力源和增长极作用。中国城镇化发展即将进入70%人口居住在城市的时代。让城市更加宜居、安全是国家现代化水平的标志。城市交通发展能够加速居民和资源流通，整合优化资源要素，为城市发展注入活力，带来城市实力和城市竞争力的提升。作为城市发展水平评价体系的重要组成部分，城市交通发展水平在城市发展的各个时期的方向和目标是不同的。城市交通问题内容广泛，综合性强，有多元融合的特征，需坚持多学科思维系统论方法研究。实现城市交通治理能力现代化，就要研究城市交通问题的定位，要从城市交通发展的渊源、城市交通的功能以及政府职能等多方面认识和理解，让居民关心的问题有解决的路径，让城市实现现代化目标。

　　新发展阶段明确城市交通问题定位的必要性

　　1.城市交通发展面临的问题

　　随着城镇化进程的快速推进，城市综合交通体系日益健全，满足了居民日常基本出行和城市正常运转的需求。但面对人们对美好生活的向往，多元化、高品质的出行需求越来越受到关注，城市交通的供给体系对需求的适配不足问题也变得突出起来。当前社会关注的城市交通热点和城市政府管理的难点可归纳为以下五个方面：1)城市交通与城市协调发展不足;2)交通需求管理政策措施精细化水平有待改进;3)城市公共交通系统多种交通方式发展不协调;4)城市交通系统的韧性、包容性有待提升;5)交通治理与监管方面仍有较大潜力可挖掘。无论城市交通面对的热点问题还是对城市交通问题的重新审视，归结起来是城市交通问题与城市的关系没有得到综合性分析，缺乏协同发展的定位。如何定位中国城市交通问题，继而改善城市交通和解决发展中遇到的具体问题，已经提上日程。

　　2.城市交通发展呈现的新特征

　　1)对城市交通的定位与作用有了新理解。

　　城市交通的内涵与外延发生了显著变化，城市交通问题不是单独一个环节或某几个环节的问题，而是规划、建设、运营、管理、维护等全过程贯通的系统性问题;不局限于交通系统内部，而是城市与交通的协同发展问题。城市交通还包括具有服务跨行政边界出行的区域发展功能(不局限于城市内部)，关注时间距离因素对居住与就业、教育、医疗和社会融合的影响(不局限于移动性)，促进应对气候变化的缓解和适应性等方面的问题。

　　2)城市交通面临信息时代的新情况。

　　当今世界正在经历新一轮科技革命和信息革命，并带来产业变革，极大地提升了生产效率和全社会资源配置效率。数字经济、人工智能等新技术、新业态不断涌现，为城市交通的发展提供了更高平台，带来了更多机遇。基础设施、出行服务、物流组织等都出现了新的模式和业态。同时，新业态兼具技术先进性和应用负外部性双重特征，现行的政府管理架构、职能分工、管理机制、标准规范都将面临严峻挑战，城市交通系统的复杂性以及各类矛盾的严峻性将全面升级。

　　3)形成了城市交通新理论，即城市交通学[4]。

　　城市交通学的内涵是：服务于人的需求，组织城市高效、安全、低耗、可持续运行;支持和包容新业态;培育现代化都市圈，提高城市群的竞争力。以城市交通网络的构建与运行为核心的城市交通学理论体系，对“物理—社会”复杂系统的数字孪生及推演调控等关键技术研发提出了新要求。三元空间(物理空间—社会空间—信息空间)视角下的城市交通治理理论也亟待开展深入研究。

　　3.新发展阶段的新形势新要求

　　当前阶段，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。随着以人为核心的新型城镇化深入推进，要求城市交通始终坚持以人民为中心的发展思想，回归为人服务的本源。同时，国家提出了“双碳”“数字中国”等一系列重大战略。新的时代背景对城市交通的发展提出了新要求：应更加注重公平性、包容性，更加突出绿色低碳发展，更加强调包括安全和韧性的全面可持续，更加突出信息化和智慧化，以及更加强调“政府—社会(企业)—公众”协同治理。一方面城市交通发展面临转型，既有问题的解决迎来了新的机遇;另一方面应突出城市交通对城市可持续运行和国家重大战略支撑作用的重要地位。这是将城市交通问题作为重要的民生问题和作为实施国家战略决策、促进城市转型发展结合起来，形成有机整体来思考的要求。

　　中国进入了以城市群为主体形态的城镇化时期，必须考虑都市圈与城市群环境下城市交通发展的支撑作用。交通的便利性使得人口聚集在经济发达地区，超大、特大城市由市域城镇体系逐步跨越自身的城市行政区域走向都市圈，支持着以产业链、产品链为纽带的相关城市协同发展。由此，城市交通的空间服务范围、运行特征需要被重新认识。

　　城市交通未来发展要系统思考、厘清定位，明确相互关联的两个关键问题，即城市交通对城市发展的影响和对城市居民出行需求的满足。这就需要从明确城市交通问题定位出发，深刻认识城市交通在城镇化过程中与城市发展和运转的关系，同时针对居民出行需求的多元化，明确政府以什么样的角色和职责提高服务于居民出行的能力和水平。这是制定未来中国城市交通发展战略的首要问题。

　　研究城市交通问题定位的基础

　　1.认识基础

　　20世纪90年代初期，中国正式提出经济体制从传统的计划经济向社会主义市场经济转变，“自行车王国”的汽车工业踏上了快速发展的道路，城市交通发展面临一系列问题和难题。1995年，原建设部、财政部与世界银行、亚洲开发银行发布了《北京宣言：中国城市交通发展战略》(以下简称《北京宣言》)，《北京宣言》可被简要归纳为五项原则、四项标准、八项行动，至今仍然是认识城市交通问题的基础。《北京宣言》在总结中国城市交通发展历程的基础上强调指出：城市交通是一个高度综合而复杂的问题，必须从政策、机构、体制、管理、收费与价格、基础设施建设和投资等各个方面同时入手解决，只偏重其中一个方面而忽略其他方面，则不可能真正解决问题;提出交通的目的是实现人和物的移动，而不是车辆的移动。提出评价标准是经济的可行性、财政的可承受性、社会的可接受性、环境的可持续性;并提出了以政府职能为主要内容的改革措施，明确政府在城市交通中的地位及应发挥的作用。我们也应当认识到，其中有的内容要与时俱进，丰富新的内涵。

　　对比1995年，近30年中国经济社会各项事业发生了巨大变化。社会主义市场经济体制更加完善，社会文明程度显著提高，生态文明建设实现新的进步，依法行政更加健全，国家治理能力现代化建设不断推进。城镇化水平从不到30%提高到2022年底的65.2%，中国进入了以城市群为主体形态的城镇化发展阶段。居民出行的机动化水平极大提高，城市公共交通优先发展已成为国家对城市发展的战略要求。城市空间布局发生了重大变化，城市居民对出行品质的需求也发生了变化。现代社会城市居民需求的差异性愈加突出，在落实好建设人民满意的服务型政府的总体要求下，城市政府要在城市交通的公共服务提供上有新的思路，要坚持有效市场和有为政府更好结合，既要考虑社会总体与需求个体的关系，也要考虑近期与长远的关系。

　　2.政策基础

　　1998年时任国务委员兼国务院秘书长罗干在《关于国务院机构改革方案的说明》中首次提出政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务等方面来。随着政府职能转变的不断深入，2020年《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。国家根据经济社会发展阶段和状况，将公共服务规划更加集中到基本公共服务的保障上，提出一系列指标目标要求。2021年，国家的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》从“增进民生福祉，提升共建共治共享水平”的要求出发，明确提出加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项，努力提升公共服务质量和水平。应区分基本与非基本公共服务的供给权责，即突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，推动非基本公共服务的提供主体多元化、提供方式多样化。2022年，党的二十大报告强调转变政府职能，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。报告指出，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平。

　　2021年，经国务院批复同意的《“十四五”公共服务规划》[5]，以供给权责分类的原则提出了基本公共服务、普惠性非基本公共服务、生活服务的概念及其具体内容和目标，虽没有涉及城市交通问题，但是一些概念与原则适用于本研究。例如：“普惠性非基本公共服务”的概念，“为满足公民多样化、个性化、高品质服务需求，一些完全由市场供给、居民付费享有的生活服务，可以作为公共服务体系的有益补充，政府主要负责营造公平竞争的市场环境，引导相关行业规范可持续发展，做好生活服务与公共服务衔接配合”等原则，以及“公共服务体系的范围、水平和质量都将稳步有序提升，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要”的目标要求，亦是研究城市交通问题定位所要遵循的原则和目标要求。

　　3.社会基础

　　衣食住行是民生问题，城市交通问题直接关系到城市居民的生活质量和城市运行的整体质量，居民最直接的愿望是提高出行的效率和效益。无论是从基本生活需要还是从出行链出行需求研究来看，都需要城市提供不同的政策和技术措施。供给的多元化与需求的差异化并存且相互融合，成为当前城市交通问题的主要特征。研究和提供针对城市居民出行需求的服务，不应该以某一类交通工具来讨论。即使同一类交通工具，不同的使用方式，例如私人小汽车，是用作私人出行，还是用于网约车或者共享出行，都需要政府提供不同的政策来进行引导。

　　城市交通的规划和制度安排，要体现城市居民对提高城市交通服务水平的要求。城市的兴衰是由多因素决定的，存在客观规律可循。在城镇化高速发展时期，城市总体规划以预期的人口规模确定用地规模，从而扩大城市建设用地范围。在制定城市总体规划方案时，划分城市功能区域是基本要求。在此基础上制定相应的城市综合交通体系规划，运用多种交通方式联络各功能区，以支撑城市整体运行。城市进入土地以存量为主的转型发展期，居民对城市交通的需求更多是提高时间效益和舒适水平。城市交通的社会功能随着社会发展进步也在发生变化。

　　城市交通问题的定位

　　1.城市交通问题是城市政府重要的公共服务内容

　　城市交通治理能力现代化，关健是提升城市政府主导的公共服务水平。公共服务是指国家权力体系为满足公共需求使用公共权力或公共资源的社会生产过程。公共服务一定是公民所需的，是能够使公民的某种直接需求得到满足的，使公民受益的和得到享受的。

　　城市交通问题综合性强，既要考虑居民出行需求的差异性，又要考虑城市整体运行安全和效率，由此决定了城市交通公共服务供给针对的是在城市生活的居民整体，而不是特定人或者特定群体。对特殊人群需求的服务供给，例如居民出行需求的差异，残疾人等弱势群体专门服务设施，也融合在城市交通网络构建和运行之中。更重要的是城市交通问题具有多元融合的特征，既有个体生存生活需求，又涉及公众利益与个体利益之间关系，无法仅用某种需要或者某种交通工具来讨论服务供给。

　　2.城市交通问题本质上属于城市的基础公共服务范畴

　　城市交通问题难以仅仅从服务供给的权责分类区分为基本公共服务、非基本公共服务或生活服务，从而概括其属性和研究其公共服务体系。在综合分析自1998年以来中央关于政府职能转变的改革要求以及相关国家重点课题的研究成果基础上[6-9]，借助以中国(海南)改革发展研究院编写的《政府转型：中国改革下一步》为代表的21世纪关于政府转变职能研究和对公共服务内涵和分类的研究成果[10]，提出公共服务的种类根据其内容和形式分为基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务和公共安全服务。基础性公共服务是指那些通过某种政府行为的介入为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动所需要的基础性服务，例如提供水、电、气，交通与通讯、邮电与气象等基础设施。我们采用公共行政的理念和按照政府改革的要求来思考城市交通问题的定位。

　　城市交通是城市政府为居民的生活、工作及游憩提供的基础公共服务，是城市可持续运行的基本保障。城市交通问题本质归属于城市的基础公共服务范畴，从政府履行职责提供公共服务的内容和形式来讲，在强调多元市场主体参与提供交通服务的同时，也要强化城市政府在提高城市交通服务水平中的主导地位。强调基础性的目的在于城市交通是城市所有居民生存和发展的基本需要，是每一位居住在城市的居民日常生活的基础性问题，同时城市交通设施也是保障城市日常运行的基础设施，对于城市运行具有基础性、支撑性作用，因此要处理好满足城市居民需求和组织城市运行的基本关系。例如，政府制定交通需求管理政策的核心是权衡城市可持续运行和居民权益之间的利弊关系。另外，城市居民需求的差异性决定了服务形式的多元特征，即城市交通的各项服务具有多元融合的基本特征，因此城市政府提供公共服务必有差异化的政策。另外，城市交通问题不能简单以服务于某一城市阶层或者群体来概括，应当是供给和需求的关系融合，要体现城市居民的个性化要求和城市居民整体利益的辩证关系以及城市发展的整体要求。需要强调的是，城市交通问题是城市基础设施的建设和运行问题，因此是城市运行的基础性问题。

　　城市交通问题定位的内在要素

　　1.城市交通问题定位遵循的原则

　　1)城市交通问题具有城市基础公共服务的属性。

　　城市交通的公共性支撑城市公共资源的开发与合理利用;城市居民无差别和非竞争性使用，体现城市交通服务的普遍性和基础性。政府对城市运行秩序负责。财政资金是城市交通建设和服务的资金支撑。围绕城市交通的供给与需求关系，城市政府从政策层面来研究、决策城市交通问题。城市居民需求的差异性决定了服务形式的多元特征，只有建立统筹兼顾的城市交通服务体系，才能实现城市与城市交通协调发展。

　　2)普惠性非基本公共服务是城市交通设施和服务供给的权责定位。

　　依照《“十四五”公共服务规划》，基本公共服务具有非排他性和非竞争性，无差别地提供给所有社会成员。非基本公共服务可以由市场供给，但是须按照政府确定的规则进行，一般适用于有差别需求、有一定排他性和竞争性的公共产品(准公共产品)。城市交通问题的政府职责已经从计划经济时期的直接供给，转变到当前及未来可以运用普惠性非基本公共服务方式供给，此变化是为适应经济社会发展、人民生活水平提高以及经济体制改革、政府职能转变而形成的。

　　3)城市交通问题在城市发展中具有基础性作用。

　　《雅典宪章》指出，居住、工作、游憩和交通是城市的四大功能，城市交通是连接和实现城市其他三大功能(居住、工作、游憩)的纽带与功能转换载体，直接影响城市的生产效率和人们的生活品质。城市交通发展与城市发展相互关联。城市交通设施和服务应当适合于不同人群、不同出行方式，提供多元化公共服务，这样才能引领城市的可持续发展，才能引导由满足通勤需求向满足更丰富的需求延伸，从而促进都市圈与城市群的协同发展。

　　2.城市交通问题定位的内涵

　　城市交通问题是人的生存与发展的基本要素，是每一位城市居民日常生活的基础性问题。鉴于城市交通设施是保障城市日常运行的基础设施、城市交通的各项服务具有多元融合的基本特征，只有推动非基本公共服务的提供主体多元化、提供方式多样化，并建立统筹兼顾的共建共治共享城市交通服务体系，才能实现城市与城市交通的协调发展。

　　由此提出城市交通问题的定位：城市交通问题归属于城市的基础公共服务范畴，本质是提升城市的基础公共服务水平。城市的基础公共服务是指由政府主导，鼓励市场主体(企业)参与，为城市居民的生活、工作及游憩等提供必不可少的人和物的移动需求服务，是城市可持续运行的基本保障。服务的决策是交通需求与交通供给的协同管理，其核心是权衡城市可持续运行和居民权益之间的利弊关系。服务的场景是提供城市交通设施和运行服务(即城市交通网络的构建和运行)。服务的方式是政府以财政资金提供，或者由经政府特许经营认可和监管的企业提供。服务的运行机制是城市居民纳税和使用者付费相结合。

　　城市交通问题归属于城市的基础公共服务范畴，是从城市交通问题是城市建设和运行的基础、从政府职能转变对公共服务要求的内容和形式、从公共服务的公共性和普遍性以及它满足人的普遍需求的价值角度来论述而得出的判断。城市交通发展本身需要综合考虑城市经济社会发展、群众需求、生态保护等更加全面的问题。还要强调的是，研究城市交通问题的定位是一项整体思维，要从对城市乃至国家经济社会发展的作用来认识，要突出城市交通在城市运行中的基础性特征。

　　3.城市交通问题定位的内涵框架

　　1)本质。

　　城市交通是由行政建制市政府提供(组织)和监督社会组织提供的公共服务。其行政特点是属于地方事务，由行政建制市政府负责，超(特)大城市政府还有推动、组织建设现代化都市圈交通的责任。

　　2)基础。

　　城市交通问题涉及城市居民的基本需求，是城市可持续运行的基础，具有基础公共服务的特性(即保障居住在城市全体人民生存和发展的基本需要)。在服务供给的权责上采取普惠性非基本公共服务，运行机制上依赖城市居民纳税和使用者付费相结合，既要适用有差别化的需求又要促进社会公平正义，二者融合体现了城市交通问题是基础性公共服务的关键特征。

　　3)实践场景。

　　实践场景即城市交通网络的构建和运行。要将满足居民基本生活和就业通勤需求、联系乡镇的设施和运行服务等均纳入基础公共服务来制定政策措施;面向城市和城市交通发展的不同阶段，面向不同的社会阶层需求，在权衡城市运行发展与居民权益的利弊关系基础上制定交通需求管理政策，实施差异化服务。

　　4)运行方式。

　　城市居民以纳税或使用者付费的方式获得服务，由政府或者特许经营企业提供城市交通设施和运行服务，其内涵是为满足城市居民的人与物流动的需求，提供包括设施、信息、管理等多种形式的服务。城市交通是政府为城市居民的生活、工作及游憩提供的基础公共服务，是城市可持续运行的基本保障。

　　4.城市交通问题定位的特征

　　城市交通的目标是服务于人的需求，研究人和物的移动(包括使用乘载工具或者不使用乘载工具)及其调控过程，是城市交通网络构建和运行的动态过程。从城市交通是城市基础公共服务的定位来看，城市交通的基本功能是保障社会成员基本权利(出行权)得以实现，保障城市高效运转和可持续发展。因此，城市交通问题的定位具有三方面特征：

　　1)城市交通是城市居民同等享有的权利。城市交通不是为特定个体服务的，而是保障全体人民生存和发展基本需要并与经济社会发展水平相适应的公共服务，由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给。

　　2)财政资金是城市基础公共服务的重要支撑要素。财政资金支持城市交通基础设施建设，调控服务居民出行的企业运行效益，是城市交通网络构建和运行的基础。财政资金关系财政事权和支出责任，由此决定了形成的实物资产是公共资源。

　　3)在法律制度方面，城市交通的主体与活动既受私法调整，也受公法调整。城市交通中的公共交通、道路交通设施、管理与服务以及必要的技术、财政支撑等，主要由公法调整。私人交通以及一部分由市场提供的个性化交通服务虽然不是公共服务，但由于占用公共资源，公法也在一定范围内或程度上进行调整。政府与私营部门的合作方式，由于无差别提供普遍性出行服务，便具有一定“公共”性质，因此也需要有公法一定程度的介入。由于公共资源的有限性及稀缺性，利用公共资源的公共服务行业实行严格的市场准入制度即行政许可，一般表现为特许方式。行政法学界认为特许合同属于行政合同。为了提高服务质量和效率，降低成本，有些特许事项也可以有私人部门进入和提供服务。

　　城市交通的基础公共服务供给体系和运行机制

　　1.建立城市交通的基础公共服务供给体系的必要性

　　本研究提出城市交通问题本质内涵是城市基础公共服务范畴，深入论述的目的是为制定城市交通政策提供基本准则，明确政策制定的方向，也是研究城市交通问题的技术措施要把握的方向。中国式现代化建设正在推进，城市现代化是重要标志。城市交通治理能力的现代化，是提升城市的基础公共服务水平、提高人民群众的满意度、城市实现现代化的重要内容。改善城市交通状况，促进和实现城市和城市交通高质量发展，必须坚持正确处理有效市场和有为政府的关系，依照效率和公平的原则，以战略眼光解决现实问题，建设好城市交通供给体系和运行机制相融合的基础公共服务体系。

　　2.基础公共服务的供给体系与基本公共服务体系的差异

　　尽管基础公共服务与基本公共服务都是从政府转变职能要求引申出来的，都是由政府主导的，但两者之间存在一定差异。基本公共服务强调全面且均等化，由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给，重点突出政府财政兜底性保障。基础公共服务是指城市发展的根基，强调提供更高水平的公共服务，让居民有获得感，让新业态有吸引力，突出有利于城市优先发展的内容。基础公共服务之所以为公共的，不只是因为服务的提供者或责任人是政府，更根本的是因为它们是构成社会化的人的生存与发展的基本要素，是实现公民权利的手段，政府的作用是第二位的。合作治理模式并没有从根本上改变政府的基础公共服务职责。处理好城市交通的基础公共服务供给问题，要综合分析全体居民利益与个体需求利益的关系，对于满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平具有必要性，而不是针对特定人员的供给服务，这是区别于基本公共服务的重要方面。

　　由于基础公共服务与基本公共服务的概念存在区别，必然形成不同的服务体系。就基本公共服务体系而言，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》提出，“明确中央与地方提供基本公共服务的质量水平和支出责任，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化”。《国家基本公共服务标准(2023年版)》[9]明确基本公共服务标准体系为9个领域22个类别81项服务。基础公共服务体系要综合分析全体居民利益与个体需求利益的关系，这是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需，而不是针对特定人员的供给服务，这是区别于基本公共服务的重要方面。由此来理解，对于政府供给不足，市场自发供给也不足的公共服务，政府通过支持公益性社会机构或市场主体增加服务供给、提升服务质量，实现大多数公民以可承受价格付费的服务模式，这样的普惠性非基本公共服务是城市交通设施和服务供给的重要方式，是区别于基本公共服务标准体系的基础公共服务供给体系。国际社会的有关调查结果显示，愈是成熟的城市，居民在各项服务中对交通的关注度愈高，这个规律也符合中国国情。

　　3.建立和完善城市交通的基础公共服务供给体系和运行机制

　　中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城市交通问题从人们追求机动化水平提高，过渡到更多追求快捷、舒适和安全;出行需求从突出通勤需求为主，开始转化为尽可能满足休闲娱乐和社会交往的出行新需求;信息技术带来城市交通方式新业态的供给，便捷的服务让城市居民逐步接受并普遍采用。未来，城市交通发展的战略方向应当坚持问题导向和目标导向相结合，以战略的眼光解决现实问题;坚持改革促进发展;坚持城市政府的主导地位;坚持提高居民获得感，以提升城市可持续发展能力和竞争力为指导原则。据此建立和完善城市交通的基础公共服务供给体系和运行机制，形成城市的基础公共服务体系的基本框架。进而促进城市交通发展和城市发展协调互动，坚持需求导向，守住安全底线，探索融合发展，加快数字化转型，让居民有获得感、幸福感、安全感，政府服务有成就感，形成“政府—社会(企业)—公众”之间协同合作的城市交通治理机制。

　　着眼于交通与城市协同发展，从综合性、整体性的角度出发，构建城市交通基础公共服务体系，包括三大类十项具体行动(见表1)。具体内容将在《面向2035年中国城市交通发展战略》中详细论述。

　　表1 城市交通基础公共服务体系的主要内容　

 

　　结束语

　　对于城市交通问题如何定位，以往缺少系统论证和指导意见。本研究以公共服务理论与政策性文件为依据，结合城市交通问题自身特点，依照公共服务的内容和形式，提出城市交通问题归属于城市的基础公共服务范畴，本质是提升城市的基础公共服务水平。这是从衣食住行是人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，从城市交通问题是城市建设和运行的基础，从政府职能转变要求，从公共服务的内容和形式及其公共性和普遍性特征，依照效率和公平兼顾的原则，体现供给和需求关系融合，以及满足人的普遍需求的价值观来论述城市交通问题的属性。

　　城市交通问题强调提升城市的基础公共服务水平的基本逻辑(或途径)，即政府主导(直接或间接提供及监督的职能)、财政支持保障(包括公共性财政收入和支出)、监督特许经营的企业规范运作和服务收费等，组织建设、维护城市交通网络，保障安全、高效、公平的城市交通运行环境。强调政府制定交通需求管理政策要从城市居民整体生活品质和共同促进城市发展的愿望出发，研究新发展阶段城市交通问题的改善策略。城市的基础公共服务水平优劣至关重要，必须要注意的是，基础公共服务之所以是公共的，不止是因为这些服务的提供者或责任人是政府，更根本的是因为它们是构成社会化的人的生存与发展的基本要素。

　　致谢

　　参与研究人员有陈小鸿、叶建红、张华、涂颖菲等，提供资料的有周继东、冯玉军、马洪范、叶裕民、周晓英、魏贺、熊文等，一并表示感谢。

　　参考文献(上滑查看全部)：

　　[1] 汪光焘. 城市交通治理的内涵和目标研究[J]. 城市交通，2018，16(1)：1-6.

　　WANG G T. Concept and objectives of urban transportation management[J]. Urban transport of China, 2018, 16(1): 1-6.

　　[2] 汪光焘，陈小鸿，殷广涛，等. 新常态下城市交通理论创新与发展对策研究：成果概要[J]. 城市交通，2019，17(5)：1-12.

　　WANG G T, CHEN X H, YIN G T, et al. Innovation policies for urban transportation development under the new normal: summary of achievements[J]. Urban transport of China, 2019, 17(5): 1-12.

　　[3] 汪光焘，陈小鸿，杨东援，等. 城市交通治理现代化理论及应用[M]. 上海：同济大学出版社，2022.

　　WANG G T, CHEN X H, YANG D Y, et al. Theory and application for modernization urban transport governance[M]. Shanghai: Tongji University Press, 2022.

　　[4] 汪光焘，陈小鸿，杨东援，等. 城市交通学总论：兼论城市交通学的基础问题[M]. 上海：同济大学出版社，2022.

　　WANG G T, CHEN X H, YANG D Y, et al. General theory of urban mobility: also on the basic problems of urban mobility[M]. Shanghai: Tongji University Press, 2022.

　　[5] 发改委，中宣部，教育部，等. 关于印发《“十四五”公共服务规划》的通知(发改社会〔2021〕1946号)[A/OL]. (2021-12-28)[2023-08-12]. https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/10/content_5667482.htm.

　　[6] 姜晓萍，陈朝兵. 公共服务的理论认知与中国语境[J]. 政治学研究，2018(6)：2-15.

　　JIANG X P，CHEN C B. The theoretical cognition and Chinese context of public service[J]. CASS journal of political science, 2018(6): 2-15.

　　[7] 韩小威，尹栾玉. 基本公共服务概念辨析[J]. 江汉论坛，2010(9)：42-44.

　　[8] 中共中央办公厅，国务院办公厅. 中共中央办公厅 国务院办公厅《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》[EB/OL]. (2018-12-12)[2023-08-12]. https://www.gov.cn/xinwen/2018-12/12/content_5348159.htm?eqid=84c4105c00027f48000000066458b542.

　　[9] 国家发展改革委，教育部，民政部，等. 国家发展改革委等部门关于印发《国家基本公共服务标准(2023年版)》的通知(发改社会〔2023〕1072号)[A/OL]. (2023-07-30)[2023-08-12]. https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/20/content_5600894.htm.

　　[10] 中国(海南)改革发展研究院. 政府转型：中国改革下一步[M]. 北京：中国经济出版社，2005.

　　China Institute for Reform and Development. Transformation of the government: China's reform in the next step[M]. Beijing: Economic Press China, 2005.